2017/10/11

从特朗普否决Lattice收购案看美国国家安全审查(CFIUS)的新趋势

作者:张劲松(合伙人) 高玮(资深律师) 潘正怡(律师)

2017年9月13日,美国总统特朗普签署行政令,禁止Canyon Bridge Capital Partners Inc. (“Canyon Bridge”) 以13亿美元收购Lattice 半导体公司的交易。Canyon Bridge是一家总部位于加州帕罗奥多市,有中国背景的私募公司;Lattice半导体公司是一家位于俄勒冈州希尔斯伯勒市的芯片制造商。这件事向中国投资者传递了一个信号——美国政府对中国投资者收购美国高科技企业的部分交易持反对态度。

作为一年内第二例被禁的中国投资者对半导体企业收购案,Lattice/Canyon Bridge收购案也是近30年来第四次美国总统以国家安全原因禁止一项交易。[1]值得一提的是,尽管被美国总统直接禁止的交易很少见,所有四例被禁交易都和中国相关。

近年来美国政府对中国投资的审查更为严格,一些立法机关成员呼吁美国政府加强对外国投资的规定,特朗普的禁令在此背景下产生。Lattice/Canyon Bridge收购案体现出当今政治环境下美国联邦政府对中国投资者的态度发生了显著变化。因此,中国投资者,尤其是与中国政府有关联的投资者,在进行投资决定之前充分了解并审慎分析CFIUS审查程序变得日益重要。

美国外国投资审查委员会(CFIUS)审查程序介绍

美国外国投资审查委员会是美国政府用以管控外国在美投资的政府部门间组织,有九位内阁成员,两名当然成员和其他由总统委任的成员组成,并由财政部长担任主席。CFIUS被授予审阅可能导致美国企业被外国人(或组织)产生控制的交易,决定该项交易是否对美国国家安全构成不利影响的权力。

CFIUS审查程序可能会耗时数个月来完成。一般而言,交易双方会先提交一份申请初稿给CFIUS,与之进行前期协商,然后再共同向CFIUS提交正式的申请。CFIUS的工作人员会先对双方提供的材料完整性进行审阅,再决定是否推进到下一阶段。自CFIUS申请被顺利提交给所有CFIUS成员起,进入为期30天的初步审理期。如果CFIUS在审理中识别到该交易对美国国家安全的潜在影响,会启动随后45天的调查期间。

CFIUS也有可能将该交易转交总统决定,总统会在调查期间结束后的15天内做出决定。如果CFIUS认为需要更多时间来完成审核,可能会要求交易双方撤销申请再重新递交申请,以启动新一轮审查程序。

CFIUS审查的两个关键点为 “控制” 和 “国家安全” 。其一,目标公司在交易完成后是否会被外国人(或组织),尤其是外国政府 “控制” 。根据CFIUS的规定,如果交易是 “消极投资” (一般指纯财务性质的投资)且外国人(或组织)收购的美国公司份额不高于10%,则不存在“控制”。[2]而任何投资额度超过目标公司10%股权,或者并非为消极投资目的而进行的交易,都很可能被认定为存在“控制”。近年的案例表明,中国国有控股企业的参与会引起CFIUS的明显警惕,无论这些企业如何搭建交易结构,都会受到CFIUS的严格审查。

其二,目标公司所在的产业领域是否涉及“国家安全”。总的来说,涉及基础设施、信息安全、国防、通信、航空、交通、军用、能源是可能会引起“国家安全”顾虑的行业。近年来,除了这些传统的敏感行业之外,一些涉及到尖端科技的行业,诸如人工智能、半导体和大数据分析等,CFIUS也加强了重视。除此之外,CFIUS对外国投资者在收购后可能获取美国居民个人信息的交易也更为警惕。

随着CFIUS审查范围的扩张,许多关注度较高的涉及中国投资者的收购项目都因为“国家安全”顾虑而无法推进。这些项目包括:

  • 被前美国总统奥巴马禁止的Aixtron收购案(半导体行业);
  • 被CFIUS叫停的Royal Philip向中国买方出售Lumileds产业控制权项目(光引擎行业);
  • Fairchild半导体公司拒绝一家中国收购方的要约,理由为担心CFIUS审查的风险(半导体行业);
  • 海航拟收购Global Eagle Entertainment Inc.未能通过CFIUS审查(目标公司为飞机提供娱乐与联系服务);
  • TCL集团终止收购Inseego公司(通信行业)。

这些案例或被CFIUS拒绝,或因CFIUS审查压力而自行终止。

Lattice/Canyon Bridge 收购案概览

目标公司 Lattice 半导体公司是一家位于俄勒冈的美国上市公司,主要制造可根据特定用途(例如机动车,计算机和移动电话)而使用的可编程逻辑芯片。

Lattice自2016年2月起开始寻找潜在的收购方,直至2016年4月8日,开始与中国投资者取得联系。双方达成一致,鉴于CFIUS审查日益严格,中国投资者不会进行直接投资,而是建立一个注册在美国的新的私募基金管理公司Canyon Bridge Capital Partners, Inc.( “Canyon Bridge” )来进行交易,中国投资者仅作为其有限合伙人。

2016年11月3日,Lattice公告了这项13亿美元的交易。2016年12月28日,双方共同向CFIUS提交了第一次申请。 该交易公布一个月左右, 22名众议院两党议员联合向当时的财政部长Jack Lew提交了一封信,反对该项交易,称该交易将扰乱美国军方供应链,并可能导致美国许多关键国防项目对外国科技供应的依赖。

2017年9月1日,Lattice在其向美国证监会提交的文件中披露,各方未能消除CFIUS对这项交易的国家安全顾虑,CFIUS建议拒绝批准该交易,双方申诉至美国总统特朗普。Lattice在其披露文件中称,他们已经向CFIUS提出了一个缓解国家安全顾虑的提案,该提案是迄今为止半导体行业的涉外交易中最全面的。尽管如此,CFIUS仍旧未能与交易双方达成一致,随后,总统特朗普接受了CFIUS的建议,签署命令禁止该交易。在随后的白宫新闻稿中,发言人称这项交易的国家安全顾虑主要基于四个理由:

  • 将知识产权潜在转移给外国收购者; 
  • 中国政府对此交易的支持; 
  • 半导体供应链完整对于美国政府的重要性;和
  • 美国政府对Lattice产品的使用。

Lattice/Canyon Bridge 收购案的启示

CFIUS对Lattice/Canyon Bridge 收购案最大的顾虑在于该交易和中国政府的关系。考虑到CFIUS可能会认为买方母公司与军用产业有一定关联,交易双方设计了一个十分复杂的结构。中国投资者设立了一家注册于美国的私募基金管理公司Canyon Bridge,并任用两位美国公民作为该公司的普通合伙人,管理公司主要运营活动。通过该交易结构,中国投资者希望显示出买方Canyon Bridge是一家美国企业,并且由美国公民独立运营管理;中国投资者控制的子公司只作为Canyon Bridge管理的一支基金的有限合伙人,只是一个拥有财务管理权利的 “消极” 投资者。尽管做出了这些努力,CFIUS仍旧未能被说服,认定该交易应当受CFIUS审查管辖,并最终决定,由于Canyon Bridge主要由有浓厚中国政府背景的投资者设立,中国政府的支持在该交易中无法被忽视,因此,该交易展现出了无法弥补的国家安全隐患。

这个结果表明,无论收购方如何设计交易结构,CFIUS最终还是会追踪到实际控制人及其关联方,并据此决定目标公司在交易完成后是否会被外国人(或组织)控制。如果Canyon Bridge能够吸收背景更为多样化的投资者作为有限合伙人,从而降低中国投资者的出资比例,结果可能有所不同。

 下图展现了Lattice/Canyon Bridge收购案的交易结构,以及Canyon Bridge和国新基金,乃至中国政府的联系。国新基金作为一家投资基金管理公司,通过其子公司为收购、兼并、资产重组等提供服务。[3]

展望未来

从Lattice交易被叫停的决定上能看出,在特朗普的管理下美国政府未来将致力于审查可能导致美国关键科技企业被中国投资者控制的交易。如上文所述,近年来CFIUS的审查过程已经使多起涉及中国投资者的交易受阻或被禁,这个趋势在特朗普领导的政治环境下有可能进一步升级。

如Lattice案所示, “实质高于形式”起了决定性作用。这意味着无论是“有限合伙人” 抑或美国公民管理的美国私募股权收购基金都不能成为越开CFIUS审查的避风港。无论交易结构的设计如何复杂,只要是中国国有背景的投资者都无法规避CFIUS审查,甚至遭遇更严格的审查标准。CFIUS会仔细研究每个股东对收购的出资,对目标公司控制的权利和义务,收购方最终控制人的身份和资金的来源。

同时,需要注意与美国国家安全有关的敏感行业,包括但不仅限于信息安全,国防,电信,航空航天,交通运输,军事用品、能源和新近发展的领域,如人工智能,半导体和大数据分析等。

此外,还应考虑到CFIUS审查过程所耗费的时间。如上所述,审查过程需要30到75天,取决于CFIUS是否决定进行45天的后续调查。然而,该时间估计不包括双方在提交通知前按照要求准备详细资料所需的时间。如最近的案例所示,CFIUS可以,并且越来越多地要求交易双方重新提交申请,这样将会重新计算CFIUS审查周期。比如Lattice案,CFIUS曾两次要求双方重新提交预检申请,从而导致CFIUS审查过程延续了9个月以上。因此,通过CFIUS审查所需的时间和成本(例如:法律费用,对公司日常管理的影响)变得难以预测,这对投资者而言,存在着各种商业上和操作上的挑战。

Lattice/Canyon Bridge 收购案时间轴


最后,希望中国投资者能够了解,CFIUS的审查权限是受到美国法律框架约束的,这代表着CFIUS不能无根据地拒绝中国投资交易。事实上,从历史数据来看,大多数中国投资交易都无争议地通过CFIUS审查。展望未来,Lattice/Canyon Bridge收购案告诉我们,CFIUS对美国国家安全概念的扩张,中国投资者需更加严肃审慎地评估收购标的公司对美国国家安全带来的潜在影响,并在交易启动初期,基于CFIUS审查的最新动向,更有针对性的设计投资结构。


[1]其他三个交易分别为:1990年,美国总统乔治·H.W.·布什禁止一家中资公司收购MAMCO Manufacturing Inc.(一家飞机组件制造商);2012年,美国总统奥巴马禁止一家中资公司收购位于俄勒冈海军基地附近的风力发电厂;2016年,美国总统奥巴马签署命令禁止Grand Chip 投资公司(中国福建宏芯投资基金在德国的子公司)收购Aixtron GE 科技公司。此外,还有许多涉及中国投资者的交易未取得CFIUS批准或因预计难以获得批准而由交易双方自行终止的案例。 

[2]31 C.F.R. § 800.302(b)

[3]根据Reuters的报道,国新基金的子公司中,有一家航天科技公司,曾被作为国防用途,拥有许多诸如“神州”“长征”等品牌。这些因素都被CFIUS审查纳入考虑,并最终决定了他们“中国政府在此交易中的支持十分显著”的认定。

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