2015/12/07

太阳能发电——聚焦卢旺达、肯尼亚、坦桑尼亚和南非

作者:JAMES DOUGLASS(合伙人), IAN WOOD(合伙人), FRANCIS IYAYI(律师), JENNIFER GRAY(实习生)

引言

非洲拥有丰富的土地资源,常年享受着充足的日照和太阳辐射,吸引了不少太阳能开发商。然而,在过去十年间,仅有一小部分太阳能光伏项目最终进行了财务结算。非洲政府正致力于解决此问题,因为能源危机持续笼罩着非洲大陆并制约经济的发展,而太阳能光伏项目本身即有助能源危机问题的解决,这一点越来越明确。
与其他发电形式相比,太阳能光伏的优势体现在以下几个方面:

  • 可以降低对昂贵原料(比如柴油和其他石油产品)的依赖,
  • 达到零排放,
  • 工程时间短(可在12个月内完工);并且
  • 容易扩展,便于项目扩建。

如果只考虑前期资金成本的话,太阳能光伏项目是非常昂贵的,但是使用的技术在不断进步,太阳能板的单价随着时间的推移正在降低和稀释。

本文将介绍卢旺达、肯尼亚、坦桑尼亚和南非太阳能光伏项目建设中的关键问题,其中重点阐述各国的监管制度和土地问题,简要分析电网连接问题,并提出各国在进行电力购买协议谈判时需要注意的重要条款。

如何管理太阳能光伏项目?

在过去十年中,各国都对其监管制度做出了不少修改。通常来说,管理体制分为(a)政府政策制定者和(b)监管者。以下简要介绍各国概况。

坦桑尼亚

能源和矿产部的职责是通过制定政府政策来建设和管理能源行业。2007年10月成立了农村能源局,主要通过在农村地区建设电力基础设施来协助能源和矿产部。依据《能源和水资源利用监管机构法》设立的能源和水资源利用监管机构负责管理电力、石油、天然气和水资源行业。

卢旺达

基础设施部是政府主要机构之一,负责制定能源行业的总体政策和战略,但其职责与自然资源部有一些重叠,自然资源部负责协调和执行与能源生产和消费的环境影响有关的立法和政策。卢旺达公共事业管理局管理能源和天然气行业,并且负责执行全国可再生资源的电价补贴。目前,尚无管理可再生能源的监管框架,但是该政策的制定将是国家现行能源政策不可或缺的一部分。

肯尼亚

肯尼亚能源行业由两个主要政府机构管理:能源与石油部和能源管理委员会。能源与石油部负责制定和开发能源政策,并监督其实施。能源管理委员会管理肯尼亚能源行业及其利益相关者,负责为能源行业的活动发布许可,实施规章、准则和标准,制定并实施行业标准,以及为能源与石油部提出规章和政策建议。

南非

能源行业由能源部管理,该部门为包括可再生能源在内的能源和电力行业制定政府政策。能源部分为两个分部:电力与核能分部和能源规划分部。根据2006年《能源管理法》,由南非国家能源管理机构实施和保障与能源供应有关的国家监管制度。另外,能源部有权建立独立的能源生产机构,以实现提高电力供应的目标,政府认为这对于其实现生产可再生能源的目标非常关键。

这是我的土地

除南非之外,其他各国都对外国投资者在其国内获得土地权利施加了限制。以下简要概述这些限制。

坦桑尼亚

坦桑尼亚的土地是公有的,以信托的形式由总统代表坦桑尼亚人民进行管理,因此,坦桑尼亚不承认“土地所有权”;不过,公民可向总统申请取得33年、66年或99年的土地租赁权,或者向村委会申请对指定的村庄土地的占有权,从而有权出于经批准的目的“使用并占有土地”。

根据2002年《土地法》,外国人不能在坦桑尼亚取得土地占有权,除非是依据《坦桑尼亚投资法》以投资为目的。如果一家在坦桑尼亚注册的法人团体中大多数股东是外国公民,那么他们会被视为“外国人”,受限于这些土地限制。

如果外国人要取得土地占有权,则必须获得坦桑尼亚投资中心的批准,坦桑尼亚投资中心会授予外国投资者占有土地不超过99年的派生权利。土地的使用限于提交给坦桑尼亚投资中心的投资计划范围以内,并且坦桑尼亚投资中心享有剩余权,可以重新收回土地,如果投资未实现,投资者有责任支付赔偿。

外国投资者因此常会选择与拥有土地占有权的坦桑尼亚公民签订租赁协议。除此之外,外国投资者还可以和坦桑尼亚公民设立合资企业,并确保坦桑尼亚公民是大股东,这样的话企业不会被视为是“外国企业”,从而可以直接获得土地占有权。

卢旺达

根据2013年《土地法》,个人在卢旺达可以拥有土地所有权或土地租赁权。然而,外国公民不能取得土地所有权,除非卢旺达缔结的国际公约或者双边协议规定了互惠条款。

与坦桑尼亚类似,外国投资者也可以选择与卢旺达公民设立合资企业,并保证在该卢瓦达合资企业中,卢旺达公民持有51%的股份。或者,外国公民可以持有土地租赁权,但最长租赁年限为49年,而卢旺达国民可以持有长达99年的租赁权。

肯尼亚

依照2010年《宪法》,非公民或由外国公民持股的法人仅可通过租赁最长持有土地99年。而且,他们不能获得农业用地,除非得到总统在肯尼亚公报上的公告,允许其获得农业用地。

有趣的是,对外国公民持股的法人在持有土地上的限制并不适用于上市公司,因此,外国投资者可以通过上市公司合法持有土地。

南非

目前,南非对于外国公民在南非获得土地的权利不设任何限制。然而,目前已有人主张(已获得雅各布•祖玛总统支持),在《土地所有权法案》中限制外国公民在南非获得土地所有权,因此外国公民(包括股东是外国公民的法人)将只能取得期限在30至50年之间的土地租赁权。

接通电网

总的来说,电网连接问题正是全非洲倾力解决的重要问题。非洲大陆每个国家都经历过或者正在经历与可再生能源电厂电网连接有关的特定技术问题。

各国解决此问题的方式有所不同,一些国家考虑将输电网私有化,另一些国家则想继续运营电网,但是计划增加资金用以升级和维护网络。不论采用何种方式,若想令太阳能光伏项目(不论规模大小)真正助推这片大陆的发展,各国电网运营商都必须重建、升级、维护他们的输电网,确保成功输送合同规定的电力。

在卢旺达、肯尼亚、坦桑尼亚和南非,电网所有者和运营者都是国有能源公司。在坦桑尼亚,中心电网由TANESCO公司所有和运营,该公司还拥有小型电网为偏远地区配电。

卢旺达能源公司负责运营和管理卢旺达的国家电网。肯尼亚电力输送公司是肯尼亚国有的电网运营商,其主要业务是规划、设计、建设、运营和维护新输电线路和相关变电站。

最后,Eskom是南非的国有电力能源公司,负责管理电网,并为电力输送和分配提供服务。

投资人的责任在于确保其有途径接触电网,并且当局会采取必要措施来保证输送,以及电网基础设施足以承载其太阳能发电厂的发电。

收到连接申请之后,投资人和国有电网运营商将签订连接协议书面规定连接义务。该连接协议将列出必要的条款和限制条件,之后客户(比如投资人)会被连接至该区域内的分配电网,并且其电量也会被连接至电网等等。

对于太阳能光伏工厂而言,较小型的项目一般会签订低电压连接协议,较大型的项目通常会签订高电压发电连接协议。然而,各国情况可能会有所不同。

贷款人会详细检查与电网连接有关的技术报告和连接协议,尤其会注意检查与付款有关的规定(付款人以及付款时间)、输电网不能工作的情况(如果有补偿的话,对此风险如何补偿)、以及在何种情形下电网运营商和投资人可主张不可抗力(从而可以免于履行向电网输电或供电的义务)等。

正确订立电力购买协议

电力购买协议是重要的合同文件之一,由项目投资人和购买者通过大量谈判达成。这份文件的重要性在于它对投资人的主要收益来源做出规定,因此其可以决定太阳能光伏项目的经济可行性。

在本文所研究的地区,电力购买方主要是政府公共事业公司。尽管有些预期离网项目有私人/商业购买者,但是这些地区的大部分太阳能光伏项目都由政府公共事业公司购买电力。因此,在进行太阳能光伏项目的电力购买协议谈判时,有些重点条款需要格外注意。以下是部分条款和相关注意事项:

期限和终止

电力购买协议的期限应当长于贷款期限,并且期限应当长到足以使贷款人收回贷款金额,并使权益投资人赚取到投资回报。上网电力购买协议的期限可以是15至25年,离网电力购买协议期限为10至15年,取决于当事人的商业目的。终止条款应当明确列出在哪些情形中双方可以终止电力购买协议,以及终止协议的后果。

电价

电价对于贷款人和股权投资人而言都是重要的商业考量因素,因此必须正确定价,从而使投资人得以支付建设/开发成本(整个电力购买协议期限内的定价),支付工厂运营、偿还贷款债务和取得合理的股权回报的成本。

关于这些地区太阳能光伏项目的电价,存在很多争议,所有利益相关者都认为电价应当体现出较高的主权信用风险以及更高的政治和监管风险。 因此,南非对可再生能源项目采用了电价补贴计划(“FIT”),为投资者提供了一定的价格确定性。

肯尼亚政府也推行了电价补贴政策,采用固定电价政策来支持上网可再生能源项目。坦桑尼亚和卢旺达也有各自的电价补贴政策。

不可抗力/法律变动

由于本文所研究的地区具有一定的风险性,项目投资者和政府公共事业公司对不可抗力条款的谈判非常谨慎。恰当的做法是对构成不可抗力的情形达成一致,并明确写入电力购买协议。

不可抗力条款一般是根据项目情况做出具体规定,并且应当考虑政治、监管和国家风险而谨慎起草。如果法律发生了变化,也可能引起政治上的不可抗力,这将直接/间接影响到项目的经济可行性。比如,假设出现了上文所讨论的电价补贴监管体制被修改从而降低了电价的情形。这样的话,投资人会希望有一个条款规定在此情形中对其适当提高电价,以体现双方当事人缔约当初的商业地位。

信用支持

无论购买者是政府公共事业公司还是私人/商业机构,都应当约定采用信用支持或信用增级机制,从而让投资人(和贷款人)一定程度上放心购买者有能力履行支付义务。对于政府公共事业公司而言,其可以提供政府担保,该担保对于有关地区的政府应当具有可执行性。

如果投资人仍然对政府担保的信用度存有担忧,应当从开发金融机构(比如世界银行或非洲发展银行)或者多边信用机构处取得部分风险担保。

需要注意的是,并不是每个政府都愿意或者实际有财力做出政府担保。其他可选方式包括信用证,信用证是一个可行的信用支持方式,但并非总能容易获得(和政府担保原因相同),也可选择取得东道国政府的告慰函,但该函通常无可执行性。

违约情形

电力购买协议应当详细规定违约情形,包括投资人未输送合同规定的电力或政府公共事业公司无能力购买该电力(可分为“政府公共事业公司违约”和“投资人违约”两种情形)、合同当事人破产、出现虚假陈述、不符合工程进度以及实质性违反电力购买协议等。

应当对违约情形规定补救期,给予双方当事人充足的时间来采取补救措施。补救期的长短应当取决于违约情形的本质,并由双方协商一致。

分配/控制权变动

电力购买协议是贷款人安全保障的重要部分。通常规定是分配电力购买协议的利益给贷款人不需要取得政府公共电力公司的同意。

与此类似,大部分开发商在某种程度上可能想吸引新的投资者加入项目。投资者也希望政府公共电力公司对此不要过多施加限制。因此,投资者将不希望规定控制权变动条款。然而,政府公共事业公司可能需要该条款,从而对新投资者加入项目拥有一些控制权。

结论

对于卢旺达、肯尼亚、坦桑尼亚、南非和非洲其他地区而言,太阳能光伏发电可以作为解决非洲大陆电力问题的短期或长期方案。这些地区仍需要一定的时间来构建可行的开发体制,从而接纳更多太阳能光伏项目进入市场。

除了阻碍电力项目的主要技术问题之外,非洲需要的是一个能让投资者放心投资的稳定监管制度,政府的“支持”以解决常常阻碍新项目实施的短期政治问题或财政困扰,以及有信心与政府有关人士一起解决这些问题的投资者。

我们相信,正确处理这些可变因素将为投资者、政府及其公民创造一个有利环境,让其真正从这场太阳能发电清洁能源革命中获益!

编者注:本文将同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)

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