2015/10/23

中澳自贸协定下的劳动力流动——政治妥协?明智之举?

本文作者Andrew Gray

政府成功解决中澳自贸协定劳动力流动条款所造成的政治僵局,工党同意采取进一步劳动力保障措施。本文将介绍工党与政府就此达成的方案及中澳自贸协定下的劳动力流动条款会给企业带来何种影响和机遇。

雇主在中澳自贸协定下可享有的主要福利包括:

  • 简化某些类别的员工在中国和澳大利亚的入境要求,将推动两国间的劳动力流动(包括公司内部人员调动);
  • 中国企业在澳开展大型基础设施项目适用投资便利化安排(“安排”)。安排在标准457工作签证的基础上放宽要求,由澳大利亚移民和边境保护部负责批准,开展已获批基础设施项目的雇主将能够更方便地通过雇佣海外劳工填补真实的劳动力或技能缺口。

争议何在?

中澳自贸协定下的劳动力流动条款引起了政治争议,对中澳自贸协定的实施及中澳两国通过贸易自由化实现经济效益构成了障碍。

这一条款遭到了工会运动的坚决抵制,尤其是建筑、渔业、矿产和能源业工会(CFMEU)针对该条款发起了声势浩大的运动,包括在黄金时段插播广告,声称中澳自贸协定将允许“中国企业引进自己的劳工,造成澳大利亚工人希望破碎”,这将危及澳大利亚的职位和工作条件。

下面将对中澳自贸协定下的劳动力流动性条款作简要介绍。

临时入境规则

中澳自贸协定第十章做出了允许下列几类中国公民进入澳大利亚的具体承诺:

  • 商务访问者——根据访问目的最长可达1年;
  • 公司内部调动人员,即指已在澳大利亚建立分公司或子公司的中国企业高管、技术专家及经理——最长可达4年;
  • 企业总部在中国的独立高管,正在澳大利亚筹建分公司或子公司——最长可达4年;
  • 合同服务提供者——最长可达4年;
  • 安装和服务人员,该类中国自然人是机械和(或)设备安装或服务人员,购买上述机械或设备的条件之一是由此类供应公司提供安装和(或)服务——最长可达3个月。

中澳自贸协定规定,上述人员进入澳大利亚不受限于签证总数、劳动力市场测试或经济需求测试,但需要遵循签证申请程序和其他资格要求。

投资便利化安排

中澳自贸协定就建立投资便利化安排(“安排”)达成了谅解备忘录。

根据安排,开展某些基础设施项目的项目公司可以与澳大利亚移民和边境保护部(“移民部”)进行磋商,以在标准签证要求方面获得优惠。

安排将适用于资本支出超过1.5亿澳元且中国企业在其中拥有多数所有权或实质性权益的项目。

安排一旦得到批准,项目发起人和承包商可签订移民部批准的劳务协议,适用精简后的签证申请要求和较低的标准签证担保要求。可能获得的优惠包括英语语言要求、技术水平要求及最低收入门槛。最低收入门槛即临时技术移民收入门槛,属于根据劳务协议获得工作签证的劳工必须遵守的要求。尽管有上述优惠政策,雇主仍需要确保遵守澳大利亚劳动法和劳动标准。

劳务协议已成为澳大利亚签证系统某些有特殊经济需求领域中的一个亮点,如偏远地区、肉类加工和重大资源项目中的企业移民协议(如罗伊山铁矿项目备受关注的企业移民协议)。

假日工作签证安排

中澳自贸协定还就假日工作签证安排达成了谅解备忘录,澳大利亚每年将为最多5000名中国公民签发假日工作签证。

技术评估

中澳自贸协定就取消某些职业的强制性技术评估要求增加了补充协议,这使得中国与大多数其他国家能够享受相同的政策。中国目前属于十个强制被要求职业技术评估的国家之一(其他国家包括巴西、巴布亚新几内亚和津巴布韦),除这十个国家外,技术评估采取自愿原则(非强制性)。

工会抵制中澳自贸协定

工会对上述措施表示反对,其理由是这些措施对澳大利亚本土职位和工作环境构成了威胁。工会主要的担忧包括:

  • 取消标准签证申请程序下对中国公民的劳动力市场测试要求(尤其是合同服务供应方)及取消对根据投资便利化安排下的优惠签证安排入境的劳工的劳动力市场测试要求。劳动力市场测试要求雇主证明存在劳动力短缺,需要雇佣海外劳工担任职位。目前的457签证担保方案中,某些技能资质接受担保必须通过劳动力市场测试。但值得注意的是,目前已有多种职业技能被豁免劳动力市场测试,且目前澳大利亚与其他贸易伙伴(如日本和韩国)签订的自贸协定中也包含了与中澳资贸协定类似的豁免条款;
  • 取消强制性技能评估,工会认为这将导致没有资质且未受过培训的劳工进入澳大利亚,对安全和工作标准均构成威胁。

政府对此表示,目前的签证体系针对工会的担忧已制定了充足的保障措施。例如,移民部劳务协议审批政策中有一个前提条件是要求雇主证明劳动力短缺和需求。根据标准签证条件,如果从事某一职业需要持有执照,未获得该执照的劳工不得从事相关工作。

工党拟议修订

工党也一度表示与工会有相同的担忧,并威胁要通过阻止立法反对中澳自贸协定的实施。最终工党采取了务实的方案,即通过制定一揽子立法修订案加强保障(立法而非政策),而无需对中澳自贸协定任何部分进行重新谈判。工党上周宣布了其提出的立法修订案,包括下列新的保障措施:

  • 要求根据劳务协议被获准入境的劳工必须接受劳动力市场测试;
  • 将移民部批准劳务协议必须满足的条件写入立法;
  • 提高移民部劳务协议报告频率,以确保方案透明度;
  • 将临时技术移民收入门槛(457签证或优惠劳务协议下入境劳工的最低收入门槛)写入立法,将收入门槛从53900澳元提高至57000澳元,并每年对临时技术移民收入门槛进行调整;
  • 针对必须持有特殊执照或进行注册登记的职位提出额外的457签证标准和条件,包括:
  • 未获得执照不得从事相关工作;
  • 抵达澳大利亚后60天内取得必要的执照;及
  • 向移民部提供已获得执照的证据。

工党并未解决工会运动要求的所有改革,但重要的是,工党所提出的修订不仅限于中澳自贸协定中的安排,而是更广泛地适用于目前的劳务协议审批机制及标准457工作担保签证,包括拟议提高临时技术移民收入门槛及新的执照要求。提高临时技术移民收入门槛的提议遭到了农村和偏远地区雇主的反对,他们表示这一做法将造成许多职位无法再通过457雇主担保聘用海外劳动力。

折中方案

工党和政府罕见地达成了一致,并于上周三宣布就采取额外保障措施达成一项折中方案,这意味着工党将对中澳自贸协定的实施投赞成票。政府甚至表示“影子内阁”贸易部长黄英贤及其团队“代表反对党所做的工作值得赞赏”。两党达成的协议细节尚未公布,但目前看来折中方案至少包括下列几条:

  • 通过对移民法案法规的修订案实施额外保障措施,不进行立法修订或对协定安排进行重新谈判;
  • 有意通过劳务协议担保劳工的雇主将必须证明“近期已做出切实努力招聘澳大利亚本地员工”——政府表示这意味着目前的政策要求将被写入法律。工党将其描述为一项“新的法律要求……要求所有劳务协议均通过劳动力市场测试”;
  • 针对申请劳务协议审批的企业引入新的标准——预计新的标准将涉及工党提出的劳务协议经济需要证明要求及雇主制定计划解决当地技术短缺的要求;
  • 移民部必须提高报告频率,公布得到批准的劳务协议数量及根据这些劳务协议进入澳大利亚的劳工人数;
  • 新的法律要求,即必须按照企业协议规定的市场工资标准向标准457签证下的劳工发放工资(工党对媒体披露的信息包含这一要求,但政府声明未提及);
  • 工党提出的提高临时技术移民收入门槛将不会实施,但将通过一项“基于证据的审查”决定适当的临时技术移民收入门槛,并决定是否每年对临时技术移民收入门槛进行调整;
  • 对海外技工签证条件进行修订,明确规定技工必须在入境后90天内获得联邦、州或领地法律要求的执照,执照被吊销的情况下有义务告知移民部。

上述安排对于中澳自贸协定的实施来说可谓是明智的折中方案。为确保中澳自贸协定能发挥其效力,工党在关键方面未对工会运动做出支持。这一点引起了工会的不满,尤其是建筑、渔业、矿产和能源业工会,电力行业工会和澳大利亚工会理事会对此表示抨击。

这一折中方案尤其耐人寻味的一点在于,上述多项措施将适用于整个签证体系,而非仅限于中澳自贸协定相关安排。例如,工党提出的要求将适用于目前体系下所有的劳务协议类型,而非仅仅是根据中澳自贸协定便利化投资安排所实施的劳务协议。

目前的签证体系中包含指定区域移民协议、企业移民协议和肉类加工业劳动协议。前几任政府认为有必要通过这几项特许协议解决澳大利亚劳动力市场中的某些特定问题。目前未有针对上述变化是否可能影响这些协议的可行性分析,但预计如果如政府所称所有新规则仅限于将现有政策写入法律,这些协议将不会受到影响。

但劳务协议如何遵守“劳动力市场测试”要求尚不清楚。如果通过评估协议审批时的劳动力市场条件实施劳动力市场测试,则不大可能改变劳务协议的现状和效用。但是,如果需要在个别劳工提名批准前进行测试,则目前与劳务协议相关的精简后的签证申请程序将被大大动摇,而这些安排的效用也将受到影响。

另外,采用企业协议工资标准作为标准457签证的标尺将造成何种影响似乎未得到考虑。考虑到目前的市场工资标准评估已包含对雇主行业条件的考量,这一规定可能不会造成重大变化,但目前对这一规定尚没有任何具体分析。

澳大利亚签证体系近年来经历了多次审查和改革,目前的体系正是这些审查和改革的产物。该体系虽然远称不上完美,但政治上的折中可能对目前的体系造成意料之外的影响。

对雇主有何好处?

澳大利亚当前的工作签证体系较为复杂,担保外国劳工来澳工作对于雇主来说是一个高成本且耗时的程序。中澳自贸协定中的劳动力流动条款应当能够在一定程度上减轻中国在澳企业及澳大利亚雇主在寻求中国劳动力市场输出的过程中所面临的压力。

政府在保证某些特定类别的雇员(如公司内部调动人员)入境方面的承诺应当能够帮助减少劳工进入澳大利亚过程中的一些复杂手续,为希望在澳使用本公司员工的中国企业带来好处。

除此之外,投资便利化安排为多个行业包括食品和农业、资源和能源、交通、电讯、供电和发电、环境和旅游行业的大型基础设施项目雇主提供了雇用海外劳工解决劳动力短缺的可行手段。

前一届政府为解决大型资源项目劳动力短缺制定了企业移民协议,然而并未被雇主充分利用,而投资便利化安排相比而言批准条件更低。但投资便利化安排在实际操作中能否为雇主带来好处将取决于这些安排该如何遵守“劳动力市场测试”要求,以及移民局采取何种方式对这些安排下的优惠签证方案进行磋商和审批。

尽管如此,由于某些项目尤其是偏远地区项目容易受到劳动力或技术短缺的影响,在澳开展大型基础设施项目的中国企业应当思考投资便利化安排是否能为项目带来好处,如降低项目劳动力成本或提高劳动力灵活性。

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