2016/04/14

从金融服务角度谈英国退欧

在本篇分析中,我们探讨如果英国于2016年6月23日投票退出欧盟(该情形一般简称为“英国退欧”),会对金融服务业产生何种潜在影响。 

本文先阐述英国退欧后的若干选项,以及欧盟成员资格对金融服务的重要性,再分析英国退欧对基金管理公司投资公司银行等重点金融服务业的潜在影响。

英国退欧后的若干选项 

说明英国退欧潜在影响的难点在于存在若干可能的选项,并且对于英国退欧会呈现何种情形或将如何惠及英国,我们还不得而知。因此,这并不是一个简单的“留下”或“退出”的问题。

英国一旦投票退出欧盟,即需要就其退出条款(及其未来与欧盟的关系)进行谈判。在谈判所需的两年(或更长时间)内,似乎会不可避免地出现一段不确定期。英国能够取得多有利的退出结果或其未来与欧盟的关系会按照何种条款维持,尚不可知;并且,无论英国未来与欧盟保持何种关系,可能都需要经过所有成员国投票和批准。在投票退欧后,会对英国金融服务业发展产生重大影响的关键问题的结果很可能在一段时间内无法弄清楚。这些问题包括:

  • 英国进入欧盟“单一市场”的权利(以及为进入单一市场,英国维持与欧盟规则“同等”或相同的法案的潜在需要);
  • 更具体而言,英国金融服务企业无须在每个司法辖区建立经充分授权的子公司,即可向欧盟其他司法辖区提供特定服务的能力(通行权);以及 
  • 欧盟法规对英国的持续影响(以及英国对该等法规的影响力)

由于没有成员国退出欧盟的先例,英国需要自行摸索。评论人士引用非成员国与欧盟间的一些关系,作为英国一旦退欧后英国-欧盟关系的可能模式,因此有必要对其进行简要考量。但是,还需注意并非所有选项都可供英国选择(英国也不一定愿意接受所有这些选项)。

最常被提及的英国退欧后的选项包括:

挪威模式 –欧洲经济区(欧盟各成员国加上挪威、冰岛及列支敦士登)以及欧洲自由贸易联盟成员国资格。理论上讲,这可以使英国获得全面进入欧盟单一市场的权利(包括通行权)。作为条件,英国必须实施单一市场规则,但对这些规则不具有直接影响力。尽管将后金融危机时代的各类金融服务法规纳入欧洲经济区协定的计划已推迟实施,但是到英国真正退出欧盟之时,预计该问题已解决。

瑞士模式 –欧洲自由贸易联盟成员资格与分部门谈判双边协定相结合,通过该等双边协定约束英国进入单一市场的权利(英国无须实施所有单一市场规则)。 尽管瑞士目前并未进入欧盟金融服务单一市场(亦无相关通行权),但这种模式或许可以提供进入欧盟金融服务单一市场的权利。英国对单一市场规则将不具有影响力。

土耳其模式 –与欧盟结成关税同盟。该关税同盟涉及货物,但不涉及服务,因此将无法进入欧盟金融服务单一市场,亦无任何通行权。

自由贸易协定 –与欧盟谈判自由贸易协定。这种方式可以同时涵盖货物与服务,但谈判可能花费很长时间。通过自由贸易协定获准进入欧盟金融服务单一市场或获得任何通行权,可谓史无前例。

世界贸易组织 – 将世界贸易组织成员资格作为与欧盟贸易的基础。这种方式不会提供进入欧盟金融服务单一市场的权利或任何通行权。

当然,英国很可能希望与欧盟谈判达成为其量身定做的关系,最好是可以选择最有利的优惠待遇,如进入单一市场的权利和通行权,同时保证政策制定上的相对自由。但是,通过任何协定给予英国全面通行权的做法并无先例,并且不太可能实现,如果英国之前并未维持与欧盟标准适度同等或相同的规则,情况尤其如此。

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欧盟成员资格对英国金融服务为什么重要? 

影响

英国拥有非常强大的金融服务业,而且金融服务业是其经济的重要部分。正是由于这个原因,英国对欧盟金融服务法规制定拥有相当大的影响力。尽管并非所有结果都有利于英国的利益,但英国确实拥有相对强大的议价能力。

金融服务业也是受欧盟法规影响最大的行业之一。后金融时代,大批新法规及修订法案出台,公司在实施及合规项目上花的时间也越来越多。危机之后,众多监管框架的制定工作操之过急,以致于它们往往并未能妥当地整合在一起。金融服务行业法规日渐沿用直接适用于欧盟成员国的法规形式,而不是通过纳入国内法实施。欧盟委员会已对新法规进行立项审查,衡量其效果并查看未预期的后果,但目前该项目是否有效并不明确。

显而易见,英国对布鲁塞尔的“繁文缛节”感到不满,也对造成不利的方面感到失望,如欧盟就金融机构向员工所给予报酬制定的规则等。但真正的问题是,英国退欧是否会为改善英国金融服务监管方式(对大规模放松监管抱有期待似乎过于乐观)铺平道路,还是仅仅使英国损失主要利益,不带来任何实质性的变革。

一些人担忧英国一旦退出欧盟,其今后发展将取决于英国—欧盟未来关系的模式,最终英国可能仍需遵循欧盟标准或同等标准,却对该等标准的内容不再拥有发言权。由于拥有活跃的市场及强大的行业机构,英国经常会在立法过程中为行业的利益发声。一旦丧失对欧盟规则制定的发言权,英国可能就无法施加以行业为重的影响,导致来自布鲁塞尔的法规变得不太切合英国实际,难以实施。

此外,英国一直以来是支持“第三国”(如欧洲经济区之外的辖区)加入欧盟的主要成员国之一,因此一旦英国丧失其对欧盟立法的投票权,欧盟就可能采取更具保护主义倾向的策略,对第三国未来加入欧盟施加更多限制,或对与欧盟进行交易实施新要求。不仅是英国,其他第三国辖区也会面临这种后果。

许多人寄望于将英国退欧作为一个契机进行调整(如果在政治层面具备可行性),但英国仍希望维持其倍受尊重的金融服务中心的形象。尽管很多法规由布鲁塞尔制定,源于G20国集团的承诺或全球标准的其他法规也占很大一部分,而英国无论是否为欧盟成员国,都有义务遵守这些法规。

通行权

对于英国及第三国的金融服务企业而言,在英国拥有按某项欧盟统一市场指令授权设立的实体提供了进入欧盟其他国家的门户(上述指令包括适用于银行的《资本要求指令IV》,适用于投资公司的《金融工具市场指令》,适用于基金管理人的《另类投资基金管理人指令》及《可转让证券集合投资计划指令》)。

通行权是欧盟金融服务企业的一项重大福利;因为它基本上意味着,对于某些服务,只要设立一家获授权实体即可进入其他欧盟辖区的市场,通过分支机构或跨境提供服务。这有利于节约节约大量成本,包括设立企业及授权相关的开办成本,及某些运行成本如监管资本要求。通行权不仅允许外来公司进入,还使这些公司能按与本地公司相同的条件做生意。换言之,欧盟内部的监管环境并非完全一致,公司仍会面临区域差异。

总部设于欧盟之外的金融服务集团不享有通行权利。它们往往选择英国设立其欧盟总部,成立一家拥有进入其他成员国权利的英国子公司。例如,大量全球性银行集团在英国拥有银行实体,并在其他多个欧盟国家建立分支机构。

因此,辩论中的一个关键问题是,如果英国退出欧盟,是否能保留其通行权。缺少通行权可能促使英国及第三国的金融服务企业重新思考其架构,因为在欧盟拥有大量业务的企业需要成立欧盟子公司方可进入欧盟市场,同时这些企业也希望在英国保留运营实体以便在英国做生意。当然,并非在欧盟各地拥有业务的企业或并未遵循统一市场指令做生意的金融服务企业(例如消费信贷公司及某些财务顾问公司),不必过于担忧通行权的问题。

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英国退欧对金融服务业不同部门的影响

我们现在来看英国退欧对金融服务业某些重要部门的潜在影响。以下讨论基本上取决于英国退欧后与欧盟的关系,且对于英国未来行动的推测也应基于今后英国与欧盟之间的关系,因为考虑到未来双方关系,一些行动根本不可行。

基金经理人 

适用于特定类型的开放式零售基金的《UCITS指令》制度已成为欧盟金融服务监管的成功案例之一,但出乎意料的是,该制度可能是实际上受英国退欧影响最小的监管制度之一,主要因为将卢森堡或爱尔兰(以及一些新竞争对手)作为UCITS基金设立地的这种做法较为常见,一些UCITS经理人也遵循上述做法。

被列入《UCITS指令》管辖范围的经理人中,那些以英国开放式投资公司或单位信托的形式在英国设立基金并在欧洲销售,而不是按在欧洲销售的基金的常见做法,将卢森堡或爱尔兰作为基金设立地的,将遭受最严重打击。英国一旦退出欧盟,上述基金很可能会重组并迁至卢森堡或爱尔兰。

但是,以英国为总部的所有UCITS经理人在欧盟其他国家有业务的,会因丧失其管理许可而受影响,因为该管理许可允许其管理在其他欧盟成员国成立的基金(并可能提供其他服务,包括单独设立的全权委托管理服务)。如果丧失该许可,他们需要考虑将相关基金的管理业务转移到在欧盟成员国成立的子公司或第三方经理人,作为基金的委托投资经理人运营,并按第三国的众多经理人目前采用的方式,即在《UCITS指令》对委托投资的控制与限制下(并于适当时候遵循下文所述的《金融工具市场指令II》的第三国条款)。

就所有其他基金经理人而言,适用于所有非UCITS基金(另类投资基金)的《另类投资基金经理人指令》的实施普遍不受欢迎,其监管可能最为严格,如果英国无需承担欧盟义务,不一定要实施如此严格的监管。但是,泛欧洲监管框架的实施使得欧盟另类投资基金管理人能从销售许可及管理许可中受益,同时他们能在免受国家私募配售制度制约的情况下,接触欧盟专业(非零售)投资者。

管理非欧盟另类投资基金的欧盟另类投资基金经理人必须实质上遵守《另类投资基金管理人指令》的全部规定,如果希望在欧盟销售基金,还必须遵守相关国家私募配售制度——与在欧盟销售非欧盟另类投资基金的经理人相比处于不利地位,因为后者目前不需要根据《另类投资基金经理人指令》获得授权,只需遵守相对较少的《另类投资基金经理人指令》要求。英国一旦退出欧盟,可以想象英国会减少适用于国内的《另类投资基金经理人指令》要求,或将全面遵守《另类投资基金管理人指令》作为备选项;在这种情况下,英国的另类投资基金经理人至少在开始时,可能会发现管理和销售非欧盟另类投资基金(彼时这类基金包括英国另类投资基金)的负担有所下降。但是,他们会失去管理和销售欧盟另类投资基金的许可,这意味着像UCITS经理人一样,他们也需要在欧盟成员国成立新的另类投资基金经理人(或与现有另类投资基金经理人建立关系),在受限于《另类投资基金经理人指令》(并在适当时候遵循《金融工具市场指令II》条款)的委托限制的情况下,将欧盟另类投资基金的管理转给新的经理人并向其提供委托投资管理或咨询服务。

此外,在销售端,不仅国家私募配售制度拥有大范围限制,并在一些欧盟国家不适用,而且《另类投资基金经理人指令》框架下的销售制度也并未发展成熟。

《另类投资基金经理人指令》的设想是向获授权的另类投资基金经理人(包括选择受该指令约束的第三国另类投资基金经理人)推行通行权利制度。但是,只有在另类投资基金经理人及另类投资基金均位于经批准的“对应”司法辖区,而且非欧盟另类投资基金管理人履行欧盟“相关成员国”的全套授权手续的情况下,该制度才适用。这很可能是一个缓慢的过程——迄今为止对其他辖区的评估极其缓慢,而且即使对来自目前为止已被评定为“对应”极少数国家的另类投资基金经理人也不可用。

《另类投资基金经理人指令》计划最终取消国家私募配售制度,而非欧盟另类投资基金经理人只能通过选择接受该指令约束方可获取许可向欧盟销售其基金。这样做的结果是,即便英国不再遵循《另类投资基金经理人指令》框架,英国另类投资基金经理人仍然需要选择接受该指令约束,方可向欧盟销售其基金,而且这还取决于欧盟向英国提供许可(这实际上要求保留《另类投资基金管理人指令》框架,至少接受该框架的约束)。鉴于迄今为止正面评估司法辖区及“开启”许可的进展缓慢,不应将其视为既成事实。此外,《另类投资基金经理人指令》定于自2017年起进入审查和修订程序——该程序很可能会包括修改其第三国条款,因为英国目前正在谈判退出欧盟,而不是充当支持第三国权利的一个主要欧盟成员国。

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投资公司 

对于根据《金融工具市场指令》获得授权的投资公司,英国退欧的明显弊端是可能丧失通行权利,而这一权利被广泛用来进入欧盟市场。不受《金融工具市场指令》约束的投资公司,一般而言规模较小而且从事的活动有限,可能不会受到较大影响,但是它们可能还是希望英国放松部分商业行为规则,而这些规则大部分源于《金融工具市场指令》标准。

但是,《金融工具市场指令II》(目前预计将于2018年1月3日生效)将通过实施新的第三国制度,改变欧盟之外的投资公司的地位,因为新的第三国制度将允许第三国公司在某些情形下向欧盟提供跨境服务,或凭借成员国获授权分支机构的牌照提供服务,只要相关成员国选择根据与分支机构交易的客户类型准许这种分支机构模式。但是,对于与零售客户及其他不太老练的客户交易的公司,跨境模式并不可用;该模式仅在相关司法辖区被评定为“同等”的情况下可用,而这可能需要一段时间。因此,尚不清楚实践中可在多大程度上适用新制度。尽管如此,英国退欧后某些英国投资公司即使作为“第三国”公司也可以进入欧盟市场而不需要成立欧盟子公司,这在理论上也许是可行的。

对于希望在欧盟提供投资服务和活动,但无法运用(或不想等待)新的第三国制度而且不想成立欧盟子公司的公司,也许可依赖《金融工具市场指令》给予的豁免。对于允许第三国公司根据客户的“排他方案”,在不必作为潜在辅助手段获得授权的情况下向客户提供投资服务和活动的条款,一些公司可能会予以关注,但是这一策略显然具有一定风险,因为这些条款并不明确,并可在各欧盟成员国严格(并且有差别地)适用。

尽管投资公司也许会认为英国退欧的一大好处是不必实施《金融工具市场指令II》,但是请记住,《金融工具市场指令》框架在很大程度上是以英国监管框架为基础,而且由于自2007年实施《金融工具市场指令》以来,市场基础设施有所发展,根据《金融工具市场指令II》作出的很多变革被认为是必要的。再者,实际而论,英国很可能继续留在欧盟,因此一旦最终开始实施(很可能在一段时间后才会实施),英国仍然有义务实施《金融工具市场指令II》。尽管英国未来也许会寻求对《金融工具市场指令II》某些要素进行细微修改,使其更加适合英国市场,但是英国一旦退出欧盟,对投资公司的监管未必会出现重大改变。

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银行 

对于英国的银行,通行权是欧盟成员资格的一项重大福利,因此许多海外银行集团选择在英国设立其欧盟子公司,并利用这一实体的通行权进入其他欧盟市场。

英国为了挑战欧盟银行监管的某些要素已采取了许多行动(特别是大肆宣扬的对银行家奖金上限的挑战,尽管相关努力以失败告终),但是英国一旦退出欧盟,是否会大幅度放松银行标准令人怀疑。主要原因如下:

• 英国是主要银行中心,而且英国银行牌照具有一定的声望;英国监管机构不希望被认为会降低标准;

• 英国仍然能感受到金融危机的影响,而且公众对银行业的信心依然疲软;英国不希望因为被认为对银行放手不管,而进一步动摇公众的信心(最近的政策决定被认为是对银行的让步,引发了公众的诸多批评);

• 许多规则并非来自欧盟,而是反映了一致认可的全球标准,而英国即使退出欧盟,也须实施这些全球标准;以及

• 英国往往会对要求进行加码或实施自己更加严格的措施。这方面的一个典型例子是近期实施的高级管理人员及认证制度,对从事银行业工作的个人实施了更加严格的框架。

换言之,英国仍然很可能在某些领域我行我素。尽管这不一定表示会采用更加放松的策略(请记住英国往往会先行一步,在欧盟出台措施之前制定自己的复苏与解决规则,建立严格保护的制度),但是它可能会选择调整某些监管领域,以便为英国银行业更有效地将这些领域标准化。英国似乎还可能会选择采用自己的策略制定银行薪酬规则,这无疑会受到欢迎。

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