2015/05/27

亚洲基础设施投资的机会与挑战

作者:Susan Hilliard (悉尼分所合伙人)和 John Sullivan (新加坡分所合伙人)[1]

引言

世界最大的两个经济体(中国和印度)与其他发展中国家以及其他老牌发达国家的联合,使亚洲成为未来十年(2015-2025年)主要的基础设施投资地区之一。

亚洲开发银行估计,在未来十年每年的基础设施投资需求为7300亿美元。[2] 仅在东南亚,未来十年所需要的基础设施投资估计为2.5万亿美元,其中三分之一用于交通,三分之一用于电力,其余三分之一用于供水与环境卫生、固体废物管理、电信与灌溉。[3] 对基础设施投资的巨大胃口让亚洲成为基础设施投资者的重点地区—提供了显著的增长机会,无论是在短期、长期还是中期。

私人投资需求增长……但挑战犹在

从历史上来看,亚洲(澳大利亚与新西兰除外)基础设施投资几乎完全由大型中央政府承担,极少私营部门参与。这反过来意味着,若干亚洲发展中国家司法辖区的私人基础设施基金未见增长,因此也不存在创设投资体制(即适用的资产、税务及证券法律)以满足这些私人基础设施基金的需求的相关需要。

但是,我们看到亚洲多数基础设施市场正在逐步开放,而且公私合作日益被视为提供基础设施的有效途径。[4]

以上趋势带来专门的基础设施基金在近期的显著增长。2013年,亚洲开发银行观察到,约有90只未上市的基础设施基金投资于亚洲,承诺资金合计为220亿美元。  [5]随着海外大型机构客户变得更加乐于投资亚洲基础设施,承诺资金的笔数与金额预期将呈指数增长。相应地,亚洲发展中国家司法辖区被迫施行投资体制,并将继续这么做。

但是,希望从亚洲发展中经济体的强大需求中获利的投资者仍然面临着若干监管、政治及制度挑战。虽然多数亚洲国家的政局更加稳定,在一定程度上降低了商业风险,私营部门投资仍然需要合适的法律与制度体系以及清晰且明智的政府决策过程。一些亚洲发展中经济体没能制定定义明确的公私合作政策,却实施了阻碍退出的资本管制,而且/或者其监管与法律制度乏力,增加了风险。[6]这种情况反过来使得律师在为该地区投资草拟法律文件时必须保持小心谨慎—相关协议有必要考虑长期内可能发生的潜在政治及监管变动,因为这些变动可能导致资本在基础设施投资时间期限内被搁死。[7]

但是,上述监管问题并不适用于亚洲的发达经济体,如香港、新加坡及澳大利亚。在这些经济体中,基础设施投资不过寻常之事,并且得到了功能完备的先进监管制度的支持,这一制度包括资产、证券及税收法律。

并非整齐划一的一个地区

本部分将考察亚洲以下四大重点市场的基础设施投资所面临的监管与政治挑战:中国、印度、澳大利亚及东南亚。即使从对这些市场的粗略观察中也能清楚地发现,各个市场的挑战与机会完全不是同种类型。这说明亚洲自身并非整齐划一。每个次区域及国家都浸淫于自身的历史文化氛围之中,而这种历史文化氛围对监管的范围与性质产生了显著的影响。

中国

中国传统上一直都对外国投资施加了严格的限制,而且中国近85%的基础设施投资由本国承担。[8] 但是,面对增长放缓,中国最近也开始引进外资,并宣布改革其监管体系。2013年,中国吸引了1180亿美元外国直接投资。[9]  2014年,政府将多个已规划的基础设施项目向外国投资开放,包括铁路、天然气管道、电信及清洁能源项目。[10] 

中国的监管体系给予政府相当大的自由裁量权,可以在其决定的产业或项目中选择投资,限制其认为不符合其利益或与国有企业或受青睐的本土企业竞争的外国投资。[11]  据外国投资者报告,保护及鼓励国有企业及其他本土公司的产业政策是在中国投资面临的一种挑战。[12] 此外,外国投资者还报告,许多行业针对外国所有权的股权上限及其他限制显著抑制了基础设施投资。[13]

2015年初,中国政府宣布对外国投资法律进行重大改革,这些改革措施一旦施行,将取消针对每个项目的外国投资的逐案审批 [14],并允许外国投资进入任何行业,只要此类投资未列入负面清单,而且定期向政府报告。这应能增加投资机会,减少审批延误并且让外国投资者在一个更加平等的竞技场上与中国本土企业竞争。目前中国正在草拟以上改革方案,并可能需要一到两年时间将其付诸实施。

政府还发布了一份定于2015年4月实施的指南,削减了上一版指南中的79个限制外国投资的行业。[15]

印度

过去十年,印度享受了快速的经济增长,但其基础设施仍然严重不足,特别是在电力及交通行业。[16]  印度需要约1万亿美元投资,方能满足需求。印度对外国投资者充满吸引力,不仅因为其市场巨大而且在不断增长,更因为能说英语的人数众多以及稳定的民主。

但是,印度的商业环境传统上却缺乏吸引力。外国投资者面临着不可预见的法规、外国投资上限、项目审批漫长的延误而且难以获得土地权利。为顺利完成政府决策手续,可能会导致延误以及成本超支。[17]   此外,人所共知其法律制度中的纠纷解决极其缓慢,仲裁协议的执行也很困难。[18] 腐败也是一个令投资者忧心的问题。“透明国际”在其“2014年全球清廉指数”中将印度排在175个国家中的第85位。[19]

2007年至2012年间,私营部门对印度基础设施的投资达2250亿美元。其中有许多项目遭遇了挫折。2013年,由于糟糕的投资业绩,曾拥有世界上最大的专门面向印度的基础设施基金的私募股权公司3i转让了其在该基金中所持有的权益。 [20]

印度政府正在采取措施减少繁文缛节。[21] 2013年颁布的改革措施改善了公司的设立、治理及监管,而且新的土地征用法律应能加快征用过程。[22] 2015年的较早时候,总理纳伦德拉•莫迪称,自己的政府“正在削减阻碍投资的多种审查许可。我们复杂的税收体系迫切需要改革,而我们业已启动此类改革。” [23]

对于考察印度基础设施项目投资或计划进行以上投资的许多机构投资者及养老基金负责人而言[24] ,莫迪政府有利营商的改革议程是一个值得欢迎的迹象—但它现在尚待实施。

澳大利亚

就鼓励私人对基础设施的投资而言,澳大利亚始终处于最前列。它通过两条途径实现这一点。首先,联邦及州政府对许多基础设施实施私有化——其中最重要的举措为,联邦一级于1990年代对政府垄断的电信业务进行私有化,并且在州一级对电力、森林及港口资产进行私有化。第二,就成功利用公私合作交付重大基础设施项目而言,澳大利亚也是领先者,这些项目包括收费公路、轨道车辆以及社会基础设施行业。

随着多个州公布了私有化公用事业部门的方案,而且联邦政府公布了在中期内投入500亿澳元用于基础设施投资(包括通过公私合作)的计划,以上两种形式的基础设施投资看起来即将在短期及中期内大幅度促进基础设施行业的增长。

但是,从政治角度来看,仍然存在某些不利因素。昆士兰州(2015年)、新南威尔士州(2015年)以及维多利亚州(2014)最近的选举中的一个重大议题为对关键的国有基础设施资产的拟议私有化。在其中的一个案例(昆士兰州)中,执政党所拟议的能源基础设施是导致政府更替的关键因素。

如往常一样,问题在于大众群体对公共资产私有化的担忧。这种类型的群体反对始终存在于澳大利亚市场之中,而且在可预期的将来仍将存在。但是,人们仍然普遍预期,政府将继续将私有化作为未来收入的重要来源。原因在于以下两点:对收入的普遍需要;以及澳大利亚基础设施投资的悠久历史。话虽如此,至少在短期,鉴于潜在的政治余波,政府很有可能会慎重处理任何交易。

从政治及监管角度来看,澳大利亚是一个兴旺发达的市场,其国际信用等级达AAA,金融市场发展完善,高度复杂而且按国际惯例进行监管。澳大利亚在世界银行的2013年营商便利度排名中列第11位,在透明国际的清廉指数排名中列第9位。

尽管澳大利亚是一个拥有运转良好的监管体系的发达国家,在澳大利亚的投资者仍然面临着两大挑战:

1. 澳大利亚的外国投资体制。在澳大利亚的一般外国投资体制下,联邦国库部长(依外国投资审查委员会的建议行事)必须批准满足特定要求的投资,或者在某些敏感行业,将“国家利益”作为审批的决定性标准。这种审批体系可能对外国投资者造成显著的延误(特别是对那些有外国政府参与的投资者)并且不利于其参加与本土投标人相竞争的过程。更重要的是,国库部长对重要资产的决定常常高度政治化,因此存在某些否决是基于政治而非国家利益原因而做出的嫌疑。除了一般的审批体制外,澳大利亚还对外国人拥有某些重要基础设施资产规定了具体的限制条件与上限,包括对交通、媒体以及电信行业的某些基础设施资产。

2. 繁文缛节。尽管根据上文所述,与许多发达经济体一样,澳大利亚的营商环境相对宽松,澳大利亚的企业却常常会遭遇大量繁文缛节。在部分基础设施行业尤其如此,例如媒体及电信、交通及能源基础设施。除行业特定监管外,另外一个问题为某些基础设施企业不得不遵守成本高昂(而且往往是重复的或相互冲突的)的州及领地的制度。尽管澳大利亚政府在协调监管制度、减少繁文缛节上已取得了一定进展,但是仍需进一步努力(这是一个广泛承认的事实,尽管进展缓慢)。

尽管存在以上挑战,由于澳大利亚是一个政局稳定的发达国家,而且拥有私人基础设施投资的悠久历史,它仍然作为一个提供了重大基础设施投资机会的司法辖区而脱颖而出。

以上投资在澳大利亚国内得到了一个大规模的基金管理行业的支持,而依澳大利亚强制养老金体系得到供款的养老基金进一步刺激了这个基金管理行业的发展。这种情况催生了许多由澳大利亚的基础设施管理公司管理的基础设施批发基金以及合营企业。最近几年,这些管理公司能运用离岸基金满足澳大利亚的基础设施投资需求。

东南亚

印度尼西亚

印度尼西存在对基础设施的巨大需求,到2025年支出有望增长至大约1650亿美元,而且公共投资的预计年增长率为7%。[25] 近期,由于对外国投资限制的加大,外国投资增长缓慢,与邻国马来西亚、泰国及越南相比,该国的外国投资占比偏低。[26] 

迄今为止,印度尼西亚的投资环境中充满了诸多挑战。首先,印度尼西亚分散化的决策、迟滞的土地征用过程以及政府各部之间缺乏协调,可能会导致审批延误,有时甚至出现相互抵触的法规。[27]  其次,法律与政策的制定缺乏透明,以致于无法预见且难以应付相关变动。[28] 第三,由于国内强大的既得利益集团的影响,普遍偏爱本土企业。[29] 第四,法律制度往往缺乏效力、不一致而且不可预见,特别是在保障合同权利及执行合同时。[30] 与亚洲其他许多发展中国家政府一样,印度尼西亚也为腐败所累。[31]

但是,商业环境看起来即将有所改善。在总统Joko Widodo的领导下,政府正在实施一项改革议程,以减少获得许可所需的时间并改善投资环境。[32] 总统已经将基础设施投资列为优先发展事项,并且专注于精简官僚体系以促进新的发展。[33] 以上措施预计将针对所有行业,但尤以制造业为重点。

越南

越南是亚洲发展最快的经济体之一,电力及交通行业的投资尤具潜力。基础设施支出到2025年有望达560亿美元,年增长率约为9%。[34] 尽管如此,越南仍需进行监管及政策改革以增强本国对投资者的吸引力。

投资障碍包括政府决策过程不明晰、难以确定公私合作的相应收入流以及金融机构不愿意向该国的国有垄断企业及其潜在的供应商贷款。[35] 此外,还有人担心越南缺乏让国有企业与外资企业公平竞争的环境,并且越南已经表现出了对本地企业的偏爱。[36] 其他问题包括,对腐败的担忧以及法律制度乏力。[37] 但是,最近几年该国已吸引了本地区相当多的外国投资,每年在100亿美元到120亿美元之间。[38]

菲律宾

未来十年,菲律宾的基础设施支出有望以每年约10%的速度增长,到2025年将达每年250亿美元。[39] 最近几年,其基础设施需求源于与该国的快速经济发展保持同步的要求。预期将实现增长的具体领域包括制造、交通与通信行业。[40] 

但是,由于较高的商业风险与腐败,菲律宾市场缺乏吸引力,而且从历史上看腐败一直阻碍着投资者的参与。[41] 这些担忧现在仍然存在,但由于现任总统积极实施反腐议程,情况正在改善。[42] 此外,政府还在接洽私人融资方案如公私合作。

马来西亚

2025年前,马来西亚的基础设施支出预计将以每年约9%的速度增长,其中公用事业部门的增长最为显著。马来西亚迫切需要改善其电力基础设施。[43]

与亚洲其他许多发展经济体不同,一般而言,马来西亚的监管环境较为有利。世界银行的《2015 年全球营商环境报告》将马来西亚排在189个经济体中的第6位,而且它在保护投资者上的得分很高。对于外国投资,它也相对开放。经合组织衡量对外国直接投资的法律限制的“监管限制指数”将马来西亚排在印度尼西亚、印度、新西兰及中国之前。[44]

但是,法治仍然不够充分,而且美国国务院强调指出,法律制度“效率低、官僚主义严重,而且部分观察家认为其受政治影响”。[45] 最近,政府已采取措施打击腐败,包括建立一个反腐委员会。

泰国

到2025年,泰国的基础设施支出预期将达每年585亿美元。政府还在2014年8月宣布,它将在未来八年间向基础设施投入750亿美元。[46]  其中部分用于投资达320亿美元的高铁。[47]  泰国欢迎外国投资,而且总体而言拥有清晰的审批程序。此外,其法律、监管及会计制度也相当透明。但是,法规的执行可能会不一致而且不可预见,公务员中的腐败也很普遍。[48] 另外,该国近期的政局也不稳定。

新加坡

由于出色的政府规划、有利的商业框架以及低风险,就基础设施投资而言,新加坡是一个充满吸引力的市场。[49] 新加坡在世界银行的《2014年全球营商环境报告》中排名第1,而在2013年透明国际的清廉指数中排名第5。[50]

新加坡政府计划扩建本国的公共客运系统,兴建新的机场航站楼并搬迁主要港口。[51]  但是,由于业已拥有优质基础设施以及政府的资金实力雄厚,与亚洲发展中经济体相比,其投资机会相对有限。[52]

话虽如此,由于优惠的税收待遇以及完善的法律制度,作为外国投资进入亚洲发展中国(特别是印度及东南亚国家)的通道,新加坡扮演了尤其重要的角色。与新加坡毫无联系的投资者也会通过在新加坡设立的载体安排其投资进入亚洲,这种现象屡见不鲜。

重大机会……但仍需改革

由于发展中经济体需要基础设施投资,亚洲为基础设施投资者带来了大量机会。但是,该地区仍然面临诸多挑战。具体而言,亚洲发展中经济体需要改革以:

  • 减少创办企业、获得批准以及执行合同过程中的延误。
  • 向投资者提供充分的法律保障,包括强化私人产权并减少腐败。
  • 确保提高政府决策的透明度以及可预见性。 [53]

亚洲发展经济体的各级政府正在采取以上行动,而且私人基础设施投资正在呈指数增长。可以预期,随着政府持续改革,以上行动一定会鼓励私人投资。

因此,基础设施投资者应该小心监测政治、监管及其他外生风险与机会,才能做出正确的投资决定。

本文摘自《基础设施风险管理》(Infrastructure Risk Management)一书,本书将由PEI于2015年6月出版。

获取及订阅更多信息,请访问:https://www.infrastructureinvestor.com/risk_ryi/


[1] 作者感谢以下人士对本文的贡献:澳大利亚分所的Daniel Natale和Jennifer Zhou以及香港分所的范凯敦和李帼孙。

[2] Jame DiBiasio, 《中国的基础设施银行的背后》,《亚洲金融》杂志,2014年12月10日

[3] 世界银行,《南亚的2.5万亿美元基础设施投资缺口》,2014年4月2日(世界银行网站)

[4] Ding Ding等,《亚洲金融的未来:它如何应对人口结构变动以及基础设施的挑战?》国际货币基金组织工作论文第14/21号,2014年7月,[33]页。

[5] Ding Ding等,《亚洲金融的未来:它如何应对人口结构变动以及基础设施的挑战?》国际货币基金组织工作论文第14/21号,2014年7月,[36]页

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[6] [7] 《亚洲拥有高达1万亿美元的基础设施投资机会》,麦肯锡公司,2011年3月。

[8] Kelsey Wilkins与 Andrew Zurawski,《中国的基础设施投资》,《澳大利亚储备银行公报》,2014年6月季刊,第33页

[9] [11] [12] [13] 美国国务院,《2014年投资环境报告:中国》,2014年6月。

[10] 《中国向外国投资开放基础设施项目》,道琼斯,2014年5月22日。

[14] Anthony Daparian,《中国对外国投资亮绿灯》,《商业观察家》,2015年1月22日 

[15] Wan Yanlin,《中国允许更多外国投资》,《上海日报》,2015年3月14日。

[16] [18] 美国国务院,《2014年投资环境报告:印度》,2014年6月。

[17] [46] Siddharth Poddar,《有志者事未必成》,《国际私募股权基础设施投资者》杂志,2014年10月2日。

[19] 透明国际,2014年全球清廉指数

[20] [22] Beina Xu与Eleanor Albert,《印度的治理:基础设施》,《美国外交关系协会背景资料简报》,2014年10月1日。

[21] Denise Wee等,《<亚洲金融>杂志2015年亚洲指南》,《亚洲金融》杂志,2015年1月5日。

[23] “《经济时报》全球商业峰会:莫迪总理说,我相信速度,我将快速促成变革。”,《印度时报》,2015年1月16日

[24] Timsy Jaipuria,《澳大利亚热衷于投资印度基础设施:Watkinse》,《印度斯坦时报》,2015年1月23日。

[25] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第4期。

[26] Ben Otto,《Widodo总统继承历史遗留的外国投资障碍》,《华尔街日报》,2014年10月22日。

[27] [28] [29] [30] 美国国务院,《2014年投资环境报告:印度尼西亚》,2014年6月。

[31] [41] [42]  ARCADIS(阿卡迪斯集团公司),《2014年第二项全球基础设施投资指数》,第11页;[31] 美国国务院,《2014年投资环境报告:印度尼西亚》,2014年6月。

[32] Eveline Danubrata与 Nicholas Owen,《印度尼西亚欢迎投资者并承诺改革》,路透社,2014年11月11日。

[33] Wahyudi Soeriaatmadja,《外国律所瞄准印度尼西亚市场》,亚洲新闻联盟,2015年1月26日。

[34] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第9期。

[35] Anne-Sophie Briant,《正在进行的工作》,《国际私募投资基础设施投资者》杂志,2014年11月6日。

[36] 《越南的巨大潜力与巨大挑战——市场快讯》,道琼斯国际新闻,2015年1月26日。

[37] [38] 美国国务院,《2014年投资环境报告:越南》,2014年6月。

[39] [40] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第6期。

[43] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第5期。

[44] 经济合作与发展组织,2013年“外国直接投资监管限制指数”

[45] 美国国务院,《2014年投资环境报告:马来西亚》,2014年6月。

[46] Siddharth Poddar,《有志者事未必成》,《国际私募股权基础设施投资者》杂志,2014年10月2日。

[47] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第8期。

[48] 美国国务院,《2014年投资环境报告:泰国》,2014年6月。

[49] [51] ARCADIS(阿卡迪斯集团公司),《2014年第二项全球基础设施投资指数》,第10页。

[50] 美国国务院,《2014年投资环境报告:新加坡》,2014年6月。

[52] 普华永道,《东南亚基础设施支出概要:2025年前的展望》,(2014年)第7期。

[53] Curtis Chin与Jose Collazo,《亚洲基础设施需要的是改革而非更多的开发银行》,《日经亚洲评论》, 2015年1月15日。

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