2017/12/11

计划生育新时代:超生还会丢工作吗?

作者:姜俊禄(合伙人)吴梦秋(律师助理)

根据《法制日报》10月24日报道,全国人大常委会法工委分别向广东、云南、江西、海南、福建5个地方人大发函,建议这五地根据本省实际情况对地方人口与计划生育条例中有关企业对其超生职工给予开除或者解除劳动合同的规定适时作出修改。

全国人大常委会法工委有关部门负责人认为,因现实情况与立法之初相比发生了重大变化,执行相关地方人口与计生条例的有关规定时,原则上应适时作出调整。对于暂时难以调整的,在执行上也应有所变化,至少应减缓执行力度,以适应时代和政策变化,适应改革发展要求,这也是立法体现适当性的必然要求。

该新闻报道一经发布,立刻引起了很大的社会反响。一直以来,用人单位是否能够基于超生为由而开除员工是社会高度关注的问题。然而,各地司法实践的标准不一,尺度不同。在中国人口和生育政策调整的大背景下,因超生而被用人单位解除劳动合同显然已经不符合时代的需求。因此,本次法工委通过备案审查,就该问题的地方实践给出了方向性指引。

地方条例中“超生即辞退”的规定并未突破《人口与计划生育法》的限制

根据《人口与计划生育法》四十二条,不符合规定生育子女的公民,除了应当依法缴纳社会抚养费以外,“是国家工作人员的,还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”然而,《人口与计划生育法》并未对何种“纪律处分”作出进一步的规定。

相应的,各地的人口与生育条例细化了这一条款,将纪律处分进一步规定为开除/解除劳动合同,如《云南省人口与计划生育条例》(2016年修正)第三十三条规定:“违反本条例规定多生育子女的,按照《云南省社会抚养费征收管理规定》对夫妻双方分别征收社会抚养费,并按照下列规定处理:(一)属机关、事业单位、社会团体工作人员的,给予开除处分;(二)属企业职工的,解除劳动合同。”

根据《立法法》第七十二条第一款的规定,省级人大及其人大常委会可以根据地区的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。因而,地方性法规的规定符合《立法法》的要求。此外,根据《人口与计划生育法》第七条规定,企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。且该法第十二条也要求各企业、组织做好本单位的计划生育工作。因此,在各地计划生育压力较大的背景之下,地方性法规将《人口与计划生育法》中模糊的“纪律处分”进一步规定为解除劳动合同/开除并不违背《人口与计划生育法》的立法目的与精神。

地方条例中“超生即辞退”的规定并未违反《劳动合同法》

为了保障用人单位的用工自主权,《劳动合同法》第三十九条规定了用人单位的单方解除权。于此同时,为了防止用人单位滥用该权利,立法上列举了“严重违反用人单位的规章制度的”在内的六种法定用人单位与劳动者解除劳动合同的情形。因而,有观点认为,鉴于《劳动合同法》中并未列举用人单位可以以违反计划生育法的相关的内容为由从而解除劳动合同,地方性规定与《劳动合同法》相抵触从而无效。

然而,《劳动合同法》对用人单位六种法定单方解除情形的列举式规定,是为了禁止用人单位随意或者是武断地与劳动者解除劳动合同,而基于“违反其他法律法规的相关规定”的解除情形显然不属于前列。因此,我们认为,“违反其他法律法规的相关规定”作为用人单位解除情形的兜底条款,是隐含于第三十九条之中的。也就是说,即便《劳动合同法》并未直接将该类情形明确纳入三十九条用人单位可以单方解除的情形之中,该情形也为《劳动合同法》应有之意。从而,法律法规的规定可以作为用人单位解除劳动者的基础。

“超生即辞退”困境的实质为《劳动合同法》中赋予的劳动权与《人口与计划生育法》中的职工生育权的协调问题。

由于《劳动合同法》将“严重违反用人单位的规章制度”明确列为用人单位单方解除的情形之一,用人单位可以通过制定《员工手册》等规范,行使用工自主权。事实上,不少用人单位在其《员工手册》中有类似“违反国家计划生育政策及规定的,公司可以立即辞退员工”的规定。

在计划生育作为我国的一项基本国策的背景之下,用人单位为确保基本国策的施行、合理安排生产经营计划,要求本单位的劳动者遵守执行生育政策并无不当。因而,公司将违反计划生育政策,列为严重违反规章制度的情形之一,并不违反国家法律、法规及政策规定。

由此可见,即便在地方性生育条例缺失的情况之下,用人单位在现行的《人口与计划生育法》的框架之中仍然能够依据内部规章合法解除劳动者。因而,造成“超生即辞退”的法律困境的实质并非在于地方生育条例突破了《人口与计划生育法》或《劳动合同法》的限制,而在于现行《人口与计划生育法》中有关职工生育权的规定与《劳动合同法》中劳动权规定的冲突。

从根本上解决“超生即辞退”的法律困境需要首先对《人口与计划生育法》进行修订,进而“由上至下”地调整地方性法规和企业内部规章制度。

十八大报告中明确指出“坚持计划生育的基本国策,提高出生人口素质,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展”。和十八大报告相比,十九大报告中已不再纳入坚持计划生育的基本国策的相关内容,而强调“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接,加强人口发展战略研究”,这反映了中国人口和生育政策调整的大方向。

政策是立法工作的重要指引,立法要主动适应社会发展和政策的需要。地方实践是推动立法工作与社会需要相衔接的重要动力,但仅仅依赖于地方计划生育条例的变更,一方面不能够从根本上解决“超生即辞退”的问题,另一方面,若地方的条例突破现行法律的框架,会损害法律的权威。

因此,政策的变动应首先体现在《人口与计划生育法》。在《人口与计划生育法》修订之后,各地再根据政策的号召和法律的要求相应地调整和出台地方性法规。最后,结合新的法律法规,用人单位从对内部规章制度做出修订。从国家层面的法律到地方性法规,再到用人单位内部规章,“由上至下”地进行调整以顺应新的时代背景,才能够真正地解决“超生即解除”的困境,保护劳动者的合法权益。

结语

“超生即辞退”的问题的核心并非在于地方生育条例突破了《人口与计划生育法》或《劳动合同法》的限制,而在于《人口与计划生育法》中有关职工生育权的规定与《劳动合同法》中劳动权规定的冲突。因而,我们认为,地方上“超生即辞退”制度退出历史不能仅仅依赖于地方人口与计划生育条例的变革,其解决的根本是首先对《人口与计划生育法》调整以顺应新的时代的需求,在《人口与计划生育法》调整后,各地法规与企业对其法规或公司规章进行相应修改,以从根本上解决“超生即辞退”的法律困境。

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