2016/09/09

热点背后透露哪些合规风险信号?

作者:吴青(合伙人) 赖金明(律师助理)

随着社会公众环保意识的提高,环境群体性事件也不断出现,成为社会关注热点。

一、垃圾焚烧发电项目容易触发环境群体性事件

自2007年以来,在中国发生了多起环境群体性事件,其中垃圾焚烧发电项目引发的群体性事件较多。环保部原核安全总工程师杨朝飞总结出了环境群体性事件高发的三大领域,其中之一便是大中城市基础性设施建设,而城市基础性设施建设又以交通(包括马路拓宽、地铁修建和机场扩建等)、电力(高压线和输变电站建设)和垃圾焚烧三类为最[1]

二、垃圾焚烧发电项目环境群体性事件产生原因

(一)公众认为垃圾焚烧发电项目会对环境及健康造成不利影响

垃圾焚烧发电项目会产生酸性气体(SO2、NOx 和HCl)、二噁英等废气,飞灰、污泥、炉渣等固体废物,以及废水、噪声等。其中,垃圾焚烧产生的二噁英有较高的毒性,无色无味,是人类的一级致癌物质[2];飞灰属于危险废物[3]。在垃圾收集、转运、焚烧、填埋等环节若未采取有效的污染防治措施或技术,容易对生态环境及周围居民人身、财产造成重大不利影响。因此,垃圾焚烧发电项目在建设期、运营期中产生的各种污染物能否达标排放成为垃圾焚烧发电项目建设单位和政府重点关注的问题,而且也是社会公众比较关注的敏感问题。

根据环保部公布的“12369”环保举报热线群众举报案件情况信息显示,自2013年至2016年7月,被环保举报的垃圾处理项目共61件,其中,13件是垃圾焚烧发电项目。被环保举报原因有:(1)恶臭污染、异味扰民;(2)烟尘污染;(3)废气污染;(4)废水污染;(5)违规处置固废;(6)未落实环评要求;(7)违法生产、违法建设。

另外,受之前多起公众反对垃圾焚烧发电项目等邻避运动的影响,公众对垃圾焚烧发电项目排斥、抵触感加重,从而容易引发垃圾焚烧发电项目环境群体性事件。

(二)不符合环境卫生设施规划

垃圾焚烧发电项目选址应符合区域性环境规划和环境卫生设施建设规划和当地的城市规划。但是,部分垃圾焚烧发电项目并未按照环境卫生设施建设规划要求建设,如前述深圳某垃圾综合处理场项目,经查网上公开信息,该项目未列入《广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》(粤府办[2012]113号),也未列入《深圳市生活垃圾焚烧处理设施近期建设规划补充规划(2015-2020)》[4]

(三)未充分征求公众意见

以环评公众参与网[5]公布的垃圾焚烧发电项目环境影响评价文本为例,实践中垃圾焚烧发电项目一般采用问卷调查形式征求公众意见。而采取问卷调查形式,存在较多缺陷,征求意见主体的选择范围不合理,甚至在征求公众意见弄虚作假情况,以及选择被征求公众意见的主体范围不合理等问题。

另外,垃圾焚烧发电项目的选址,关系公众切身利益。部分决策者关于焚烧发电项目决策“完全类似于在数学意义上追求问题的真解,没有意识到垃圾焚烧发电厂的选址等方面关系到公众的切身利益, 因而也就忽略了决策事项中与决策具有损益关系的各类公众的反应”[6]。如,江苏吴江平望垃圾焚烧发电厂项目因群众质疑被迫停止建设,吴江市政府承诺将征求人大代表、政协委员及当地居民意见后再定[7]

(四)未依法公开环境信息

部分垃圾焚烧发电项目建设单位未依法公开环境信息,导致周围潜在受影响的居民对政府及有关部门批准建设垃圾焚烧发电项目行政决定不信任及对垃圾焚烧发电项目建设单位达标排放能力不信任,从而引发群众对该类建设项目的反对。

三、政府推进垃圾焚烧发电厂项目应做好的工作

垃圾焚烧发电项目是环境治理行业及社会公共设施的重要组成部分,也是目前我国解决生活垃圾剧增的重要手段之一。

为减少社会公众对垃圾焚烧发电项目的排斥和减少有关群体环境事件发生,政府可从以下几个方面加强监管,推动垃圾焚烧发电项目的建设和发展。

(一)依法公开垃圾焚烧发电项目有关信息

环境信息公开有助于社会公众全面了解、跟踪和掌握垃圾焚烧发电项目的污染情况,消除疑虑,从而提升公众垃圾焚烧发电项目对接受认可度。从政府角度看,一是政府部门要主动公开有关垃圾焚烧发电项目相关环境信息,二是要督促项目建设单位依法公开有关信息。

1、政府部门依法公开垃圾焚烧发电项目有关政府环境信息

根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》规定,环保部门、环境卫生设施建设规划编制部门等政府部门应主动公开有关垃圾焚烧发电项目的环境卫生设施专项规划、环评审批、环境行政处罚等政府环境信息。

2、政府部门要督促垃圾焚烧发电项目建设单位依法公开环境信息

政府部门自身要主动依法公开环境信息外,也应依法要求垃圾焚烧发电项目建设单位公开环境信息。根据《企业事业单位环境信息公开办法》[8],垃圾焚烧发电项目属于污染物排放行为引起社会广泛关注的或者可能对环境敏感区造成较大影响的污染物集中处置设施,属于应依法公开环境信息的重点排污单位。

环保部门应加强对该类企业环境信息公开的行政监管,督促企业在垃圾焚烧发电项目全过程中信息公开[9],包括项目建设阶段及项目运行阶段的污染物排放名称、种类、排放浓度、数量及污染防治设施运行情况等信息,对于未依法公开的按规定予以处罚。

(二)充分征求公众意见

1、编制环境卫生设施规划的政府部门要依法征求公众意见

环境卫生设施规划作为垃圾转运站、填埋场、焚烧场等环境卫生设施的专项规划,具有重要引导作用,有利于合理布局、建设垃圾填埋场、焚烧发电厂或者垃圾综合处理场。根据《中华人名共和国环境影响评价法》规定,专项规划的编制应编制环境影响报告书,在报送审批前通过问卷调查、座谈会、听证会、论证会等形式征求公众意见。但法律未明确规定必须采取何种形式,也未规定是否仅需采取一种形式。有人认为,垃圾焚烧发电项目等可能造成严重污染环境的项目应采取听证会的形式征求公众意见[10]或者综合采取多种形式征求公众意见[11],确保受影响的公众能够真实有效表达自己的诉求,从而得到社会公众的支持和认可。

2、环评审批部门严格审查项目征求公众意见情况

负责环评审批环保部门在接到垃圾焚烧发电项目建设单位报送的环评文件时,应加强对这类项目环评文件中公众参与部分内容的审查,发现建设项目未充分征求公众意见的,应责成建设单位征求公众意见。

负责环评审批的环保部门可从以下因素判断建设单位或环评机构是否充分征求公众意见:(1)是否合理选择被征求意见的主体。建设单位或者环评机构是否综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。(2)征求公众意见的形式是否能够符合规定,如采用问卷调查形式征求公众意见时,调查表的发放数量是否综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度及其他相关因素确定;调查表内容的设计是否简单、通俗、明确、易懂,不存在可能对公众产生明显诱导的问题;调查表发放范围是否与建设项目的影响范围相一致。

3、避免征求公众意见流于形式

政府部门不能把征求社会公众意见仅仅当作是一个程序,而是应通过征求社会公众意见,尽量发现规划或建设项目中尚未发现的问题和不足,从而实现决策对社会公共利益的损害最小化。同时,除了要充分征求公众意见外,还要对收集的意见尤其是相反或不同意见的提出主体及时反馈,有必要的话,可通过座谈会、听证会和专家论证会的形式说明不予采纳的情况及理由,让被征求意见的公众充分认识到其意见得到尊重,避免使征求公众意见程序流于形式[12]

(三)依法批准垃圾焚烧发电项目用地审批

政府部门应严格按照区域性环境规划和环境卫生设施建设规划和当地的城市规划等规划要求,加强对垃圾焚烧发电项目用地审批,未通过进行充分选址论证,不得通过该项目用地审批。

(四)通过财政、税收等经济手段鼓励采用先进污染防治措施和技术

政府部门可通过财政、税收等经济手段鼓励垃圾焚烧发电建设单位采用先进污染防治措施和技术,减少和降低垃圾焚烧发电项目的污染物排放总量和浓度。

(五)政府部门应加强垃圾焚烧发电项目推广宣传工作

根据前述,垃圾焚烧发电项目为公众所反对或排斥的原因之一是公众担心项目产生的恶臭、二噁英、飞灰等污染物污染环境并损害健康。为打消公众的疑虑,政府部门应加强垃圾焚烧发电项目推广宣传工作,增进公众对垃圾焚烧发电项目的了解,消除公众对该类项目的担忧,提升公众接受认可程度,比如公开国外国内垃圾焚烧发电厂的有关污染防治设施、污染物排放情况及对周围环境和人体健康影响数据等数据,或邀请公众代表参观当地垃圾焚烧发电厂,鼓励垃圾焚烧发电项目为周围居民提供部分工作岗位等。

结语

环境群体性事件在某种程度上是社会公众环保意识增强的一个体现,对企业依法落实环保法律规定、政府部门依法履行环保职责具有一定督促作用。但同时也应注意到,部分环境群体性事件会对社会正常秩序造成不利影响,政府作为社会管理者,应充分尊重、保障社会公众环境知情权、参与权,不断提升社会管理能力。

附表

时间

地点

垃圾焚烧发电环境群体性事件

事件结果

行业

2106.6

广东省深圳市

深圳某社区居民自发组织要求市政府取消某垃圾综合处理场。

暂无结果

基础设施(垃圾焚烧发电项目

2016.6

湖北省仙桃市

群众不满垃圾场与居住区太近,担心没有有效的机制监督焚烧厂按照规范运作,上街抗议抵制生活垃圾焚烧发电站项目[13]

湖北省仙桃市政府网站昨日发布通告,要求停建仙桃垃圾发电厂项目。

基础设施(垃圾焚烧发电项目)

2014.5

浙江省杭州市

杭州市余杭区近百名居民先后集聚在杭州市余杭区中泰街道办事处、南峰村九峰矿区等地,抗议建造垃圾焚烧发电厂。[14]

杭州市余杭区政府发布通告,在项目没有履行完法定程序和征得大家理解支持情况下,一定不开工;一定会充分听取和征求大家意见。

基础设施(垃圾焚烧发电项目)

2012.7

江苏省启东市

因担心“南通大型达标水排海基础设施工程”带来污染,江苏启东上千市民占据市委、市政府大楼,损坏办公物品和车辆,并形成警民对峙局面。[15]

南通市紧急宣布“永久取消”该项目。

基础设施

2011.5

广东省广州市

位于厚街横岗水库边、与虎门生活垃圾处理厂目前选址直线距离约2公里的丰泰观山碧水楼盘,数百业主自发聚集在一起,通过签名等方式,反对虎门垃圾厂目前选址。[16]

会将收集到的公众对此项目的意见和建议,邀请专家与公众进行面对面的解释,会充分考虑广大公众的建议与意见。

基础设施(垃圾焚烧发电项目)

2009.11

广东省广州市

几百名反对建设垃圾焚烧厂的番禺居民赶到城管委和信访局上访,随后到广州市政府门前“散步”。[16]

番禺区领导承诺:如果环境评估通不过或者大多数居民反对,番禺生活垃圾焚烧厂就不会动工。

基础设施(垃圾焚烧发电项目)

2009.10

江苏省吴江市

吴江平望市民的来电反映,称附近的垃圾焚烧发电厂开工建设,他们担心其产生的一级致癌物二恶英难以降解,并污染太湖流域的生态环境[17]

吴江市政府向广大市民承诺:该项目尚未完工,现停止建设,今后项目如要正式投产运营,将征求人大代表、政协委员及当地居民意见后再定。

基础设施(垃圾焚烧发电项目)

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)


[1]“开窗”求解环境群体性事件,http://www.infzm.com/content/83316/,2016-07-27。

[2]垃圾焚烧产生的有毒致癌 “隐形杀手”二噁英怎么破?http://huanbao.bjx.com.cn/news/20151113/680932-2.shtml,2016-07-28。

[3]生活垃圾焚烧飞灰属于《国家危险废物名录》(2016年)中的HW18焚烧处置残渣;《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)中“6.8”规定飞灰属于危险废物。

[4]《深圳市生活垃圾焚烧处理设施近期建设规划补充规划(2015-2020)》处于环评公示阶段,经查询,暂未找到其生效文本。http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/szgg/tzgg/201507/t20150717_3115962.htm,2016-07-28。

[5]环评公众参与网是由重庆两江志愿服务发展中心发起,由关心环境影响评价的环保组织合作搭建的数据库网络平台,旨在集合各类环评信息,引导公众参与,减少环境影响评价在程序、工程分析、公众参与等方面的违法违规,推动环境影响评价行业的积极发展,减少环境污染风险。http://www.gzcy.org/,2016-07-29。

[6]黄小勇:《公共决策的公众参与困境及其管理策略——以广东番禺区垃圾焚烧发电厂风波为例》,载《国家行政学院报》2010年第5期。

[7]江苏吴江平望垃圾焚烧发电厂受阻停建,http://news.163.com/09/1023/13/5MAJ8MGL0001124J.html,2016-07-29。

[8]《企业事业单位环境信息公开办法》第八条    具备下列条件之一的企业事业单位,应当列入重点排污单位名录:(一)被设区的市级以上人民政府环境保护主管部门确定为重点监控企业的;(二)具有试验、分析、检测等功能的化学、医药、生物类省级重点以上实验室、二级以上医院、污染物集中处置单位等污染物排放行为引起社会广泛关注的或者可能对环境敏感区造成较大影响的;(三)三年内发生较大以上突发环境事件或者因环境污染问题造成重大社会影响的;(四)其他有必要列入的情形。第九条    重点排污单位应当公开下列信息:(一)基础信息,包括单位名称、组织机构代码、法定代表人、生产地址、联系方式,以及生产经营和管理服务的主要内容、产品及规模;(二)排污信息,包括主要污染物及特征污染物的名称、排放方式、排放口数量和分布情况、排放浓度和总量、超标情况,以及执行的污染物排放标准、核定的排放总量;(三)防治污染设施的建设和运行情况;(四)建设项目环境影响评价及其他环境保护行政许可情况;(五)突发环境事件应急预案;(六)其他应当公开的环境信息。
列入国家重点监控企业名单的重点排污单位还应当公开其环境自行监测方案。

[9]刘洪涛等:《中国生活垃圾处理处置公众参与和社会监督法规现状研究》,载《环境科学与管理》2013年第8期。

[10]环评公众参与哪些问题需要解决?http://www.china-eia.com/xwzx/379.htm,2016-07-28。

[11]全爽、赵全升、邹卉:《以PX项目为例谈公众参与在环评中的重要性》,载《中国人口、资源与环境》2013年第5期。

[12]杨晔:《环评公众参与问题思考及实践操作层面改进建议》,载《环境保护》2013年第21期。

[13]湖北仙桃市长凌晨视频宣布停建垃圾焚烧发电项目 呼吁市民理性对待,http://www.jiemian.com/article/716372.html,2016-07-28。

[14]杭州余杭九峰村规划建造垃圾焚烧发电厂 5000余居民抗议,http://www.guancha.cn/society/2014_05_11_228491_s.shtml,2016-07-28。

[15]近年新建大项目受到周边居民反对事件一览(部分),http://finance.ifeng.com/a/20140919/13130629_0.shtml,2016-07-28。

[16]http://news.sun0769.com/dg/sh/t20110518_1031458.shtml,2016-07-28。

[17]近年新建大项目受到周边居民反对事件一览(部分),http://finance.ifeng.com/a/20140919/13130629_0.shtml,2016-07-28。

[18]江苏吴江平望垃圾焚烧发电厂受阻停建,http://news.163.com/09/1023/13/5MAJ8MGL0001124J.html,2016-07-29。

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