2018/04/10

金杜大湾区主题月丨“智造”粤港澳大湾区——创新型大湾区三要素解析(下篇)

作者:吴晔(合伙人)谭蓝蔚(律师助理)

厉害了World大湾区——金杜四月法律主题月

在本月中,来自金杜的合伙人、律师团队将陆续为您呈现并解读大湾区相关热点法律问题,供您了解把脉大湾区动态。此外,更多金杜线上/线下活动的最新预告也将于此发布,敬请关注。

上篇中,我们从资金要素方面对粤港澳大湾区的代表性政策与措施进行了介绍和分析,本下篇中我们将继续从人员和信息要素两方面展开解读。

人员流动与社会基础设施建设

1. 人员流入推动大湾区基础设施建设

“智造”大湾区需要资本的推动,但更有赖于每一位劳动者的辛勤耕耘。与其他三个世界级大湾区相比,粤港澳大湾区人口呈现出两个特点,一是存量人口已经居于四大湾区之首;二是人口流入速度远超其他三大湾区,其中,2016年大湾区城市群中仅广州及深圳就净增人口超过100万。

充沛的人力资源唯有通过优秀的资源配置机制才能实现其最大的价值,这就要求粤港澳大湾区不仅能够为源源不断的净流入人口提供优质的就业机会,更需要规划和铺设便捷的交通网络以降低区域内人口流动的成本。令人欣喜的是,粤港澳大湾区的各个城市主体在上述两个方面的行动是迅速且明确的。

粤港澳大湾区在整体推进产业结构调整和升级的基础上,着力开发南沙新区和河套深港合作开发片区,重点打造知识密集型产业集聚区、创新要素集聚区和国际创新合作平台,持续的创造着优质的就业岗位。目前,广州南沙已推出一批了2018年度对全区社会经济发展具有重要带动作用的项目,涉及现代产业、基础设施、社会民生和土地收储及城市更新等四大领域15类共263个项目建设,年度投资计划941亿元。而关于河套片区,根据最近发布的香港2018/19年度財政預算案第65条,港方预计将至少向河套区港深创科园第一期投入两百亿港币的资金,并根据后续调研的结果,适时增加投入[1];深圳方面虽然尚未发布具体投资预算,但已将开发河套片区纳入了市政府2018年度工作计划重点,并且在建设深圳地铁7号线时为河套片区预留了地铁站点。

在大湾区交通网络的铺设方面,除了大家已经耳熟能详的港珠澳大桥、广深港高铁、以及深中通道等大动脉项目,各个城市也在自身辖区内为大湾区“一小时生活圈”的形成付出着不懈的努力。

广州:推进5个国铁项目、6个城际轨道项目、9个地铁项目、10个高快速公路项目

深圳:推进穗莞深城际线深圳段建设


佛山:落实广佛环线及对接广州的9条(2、3、4、5、6、8、9、10和11号线)地铁线规划建设


东莞:全面推进地铁1号线等基础设施建设;赣深客专东莞段建设;深茂铁路东莞段前期工作,落实穗莞深、佛莞城际东莞段工程建设


江门:交通公路系统安排重点建设项目36项,计划投资102.4亿元。其中高快路网项目完成73.45亿元,等级公路网项目完成26.37亿元,港口航道完成2.58亿元

中山:计划在未来6年投入1400亿元实现交通上对于粤港澳大湾区的对接

2. 大湾区基础设施建设面临的挑战

可以看到,上述项目以投资规模巨大的城市轨道交通项目为主。对于此类项目,单单依靠政府的力量显然是无法全部实现的,这也就意味着社会资本将获得大量的机会,参与到大湾区交通基础设施的建设中来。但在稍纵即逝的机遇面前,企业也应当保有一丝冷静。

由于城市轨道交通是准经营性的公用基础设施,政府和社会资本在合作建设和运营此类项目时一般会采用PPP模式。但在目前全国控风险、降杠杆的金融政策基调下,同时也基于地方财政及债务安全考虑,自2017年以来,财政部接连出台了2017(50号)文[2]、2017(87)号[3]、以及最新的2018(23号)[4]文,对地方政府举债融资、PPP项目的资金使用以及政府购买服务的行为进行了严格的限制和规范。

因此,企业在介入大湾区的PPP项目时,首先应对商业可行性进行充分的考量:企业是否有过硬的资本和技术实力顺利承接PPP项目,如果自身能力不足,是否可以考虑组建联合体,特别是考虑与大湾区内在PPP项目运营方面拥有全球领先的营运、效率和盈利能力的港方企业进行合作,并利用其更为多样化的境外融资渠道降低项目的融资成本;在承接到PPP项目后,由于城市轨道PPP项目的建设周期和运营周期均十分漫长,企业应当考虑其是否有能力对项目周期内可能涉及多种因素进行全盘谋划,并对可能出现的风险进行基本的评估;此外,由于我国目前大部分的轨道交通运营大都处于亏损状态, PPP项目运营企业极度依赖于政府财政补贴以达成的收支平衡,因此企业在选择运营PPP项目时还应当充分考虑地方政府的财务状况,对项目的预期投资收益进行合理的评估。

其次,企业还需要重视PPP项目整体的合法性。企业应当重点审查PPP项目是否存违反《招标投标法》及其实施条例规定以及《政府采购法》及其实施条例的情况,是否取得了必要的发改委批准及相关政府部门批文,以及是否存在违规取得项目用地的情况。基于前述提及的政策监管趋严等因素,在漫长的PPP项目周期中,企业将不可辟免的在部分事宜上与政府产生意见分歧,或遇到运营资金短缺的问题。而确保PPP项目的合法合规不仅能为企业的项目权益提供有力保障,更可以使企业在将来通过资产证券化等方式为PPP项目进行再融资时减少障碍。

共建高效的信息沟通机制

“粤港澳大湾区”的概念诞生于一个信息爆炸的时代,网络和新媒体的出现既打破了信息传播的障碍,也极大的加快了信息传播的速度。同时,信息爆炸也使得构建一个有效信息筛选和沟通机制的成本也大大提升。因此,如何共建高效的信息沟通机制成为了粤港澳大湾区政府高层和民间共同关注的课题。

目前粤港澳高层沟通机制是一年一度的 " 粤港合作联席会议 ",会议由粤港、粤澳两地行政首长共同主持,主要进行贸易、经济、基建、运输、道路、海关旅客等事务的协调,并根据项目需要设立专责小组。在历史上," 粤港合作联席会议 "为推动粤港澳地区的合作与融合发挥了重要作用,也促成了港珠澳大桥等一系列重点工程的落地。但随着粤港澳大湾区发展上升为国家战略,大湾区的发展对跨行政区域的协调机制、改革权限确定、以及政务责任划分的提出了更高层次的要求。因此,一个较为松散的会议式组织恐怕难以继续承担指引大湾区发展的重任。面对粤港澳大湾区横跨“一国两制三关税区”的现实情况,唯有在中央层面成立一个常态化的“粤港澳大湾区”工作领导小组,才能整合国家有关部委和粤港澳各方提出的意见,求同存异,实现大湾区合作发展的重大制度变革和突破。

在民间层面,围绕发展建设粤港澳大湾区的主题,我们看到了层出不穷的论坛活动和会议讨论。与官方的声音相比,民间声音往往更为中立也更具说服力。但在缺乏有效沟通机制的前提下,这种热闹的讨论并不一定能够使得民声上达,供决策者进行参考;也难以合力形成一只可以支持大湾区发展的看不见的手,去为大湾区发展争夺国际话语权。因此,广东省适时提出了“大湾区智库”的概念,开辟了智库研究成果向国家、广东省上报的专报通道,希望通过建立“政府+媒体+金融+智库”的新型产学研一体化体制,为粤港澳大湾区建设提供舆论支持和智力支撑。在这一体制模型下,政府可以从民间和学界获得常态化乃至定制化的智力支持;学者和研究机构不仅获得了更为充沛的资金支持以提升其科研能力,更得到了将研究成果向决策层输送的途径;企业则既可以根据自身的需要求,选择从外部第三方智库获得系统化的研究成果,也选择可以投入资本,打造自身的产业或行业智库,为自身的发展提供持续的智力支持。

结语

粤港澳大湾区在我国经济步入新常态的重要转型时期,承担起了我国深化对外开放、对接全国产业升级、乃至发掘新的全球经济增长极的重任。虽然国家正式提出粤港澳大湾区这一战略时间并不长,但大湾区中各个“主动而有为”政府主体已经在既有政策和规划的框架下,探索着将粤港大湾区概念付诸实践。我们希望协助市场主体在充分了解利用这些政策利好和机遇以及潜在的挑战与风险的基础上,帮助他们在投身粤港澳大湾区建设的同时,实现企业自身的可持续发展与变革升级。


[1]《香港2018/19年度財政預算案》https://www.budget.gov.hk/2018/sim/speech.html

[2] 关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号

[3] 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预〔2017〕87号

[4] 关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知财金〔2018〕23号

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