2019/03/14

新海关时代出入境检验检疫合规实务系列:第一篇 先知先觉,出入境检验检疫法律风险真不少

作者:刘新宇 景云峰 熊祎

导语

在当前“关检合一”的新海关时代,作为进出口业务合规的一个重要分支,出入境检验检疫法律风险不容忽视。为此,我们从律师视角,撰写了本系列文章。本文系第一篇,将先对出入境检验检疫监管制度及主要法律风险进行概括性介绍,以期让进出口企业先有一个整体性认知。

前言

出入境检验检疫监管内容及法律规范体系相对复杂,涉及进出口商品检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫、进出口食品安全等诸多方面。因此,在实际进出口业务中,经常有企业因为违反出入境检验检疫规定,而被处以行政处罚,甚至还有部分单位及个人被追究刑事责任。与此同时,随着海关总署于2018年11月27日发布《关于实施<中华人民共和国海关企业信用管理办法>有关事项的公告》(2018年第178号),企业在申请认证期间,涉嫌违反出入境检验检疫规定被刑事立案的,海关应当终止认证,被追究刑事责任的,海关认定为失信企业,将面临33个部门的联合惩戒 。由此可见,如何有效防范出入境检验检疫法律风险,应当引起广大进出口企业的足够重视!

一、何为出入境检验检疫?

(一)出入境检验检疫到底管什么?

出入境检验检疫,是指出入境检验检疫机构(现为海关)依照法律、行政法规和国际惯例等的要求,对出入境的商品(包括动植物产品)以及运载这些商品、动植物和出入境人员的交通工具、运输设备,分别实施检验、检疫、鉴定、监督管理,对出入境人员等实施卫生检疫及口岸卫生监督的统称。出入境检验检疫的目的是保护国家经济的顺利发展,保护公众的生命和生活环境的安全与健康。目前,海关承担的出入境检验检疫主要工作职责整理如下图: 

(二)法定检验检疫物有哪些?

 根据出入境检验检疫相关法律规定,海关依法对出入境人员、货物、运输工具、集装箱及其他法定检验检疫物实施检验、检疫、鉴定等检验检疫,即实施所谓的“法定检验检疫”(又称“强制性检验检疫”)。以商品为例,原则上在《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》(统称《法检目录》)中列明的进出口商品都需要办理检验检疫手续。其中,目录中所列“海关监管条件”为“A”表示需要实施进境检验检疫,“B”则表示需要实施出境检验检疫。

    除了《法检目录》中所列商品以外,有关法律法规还规定了其他一些出入境货物也必须实施检验检疫。例如,对装运出口易腐烂变质食品、冷冻品的集装箱、船舱、飞机、车辆等运载工具的适载检验,对出口危险货物包装容器的性能鉴定和使用鉴定,对进口可用作原料的固体废物、成套设备、旧机电产品的检验等也属于法检范围。最后,对于法定检验检疫物之外的进出口商品,商检机构可以根据国家规定实施抽查检验。

二、出入境检验检疫如何监管?

(一)“国检服”换“关服”,垂直管理没有变!

自本次海关体制改革之前,原国家质量监督检验检疫总局主管全国出入境检验检疫工作,下设各地出入境检验检疫机构。具体划分为直属局和分支局,负责所辖区域出入境检验检疫工作。出入境检验检疫机构内部同海关一样,也实行垂直管理。即,直属局接受原国家质量监督检验检疫总局直接领导,各分支局隶属于所在区域的直属局领导。随着本次海关体制改革,由海关总署主管全国出入境检验检疫工作,原出入境检验检疫各直属局及分支局相应并入各直属海关及隶属海关。自2018年4月20日起,出入境检验检疫系统统一以海关名义对外开展工作,一线旅检、查验和窗口岗位统一上岗、统一着海关制服、统一佩戴关衔。

(二)以“四法”“五条例”为核心的法律规范体系。

鉴于出入境检验检疫业务范围很广,所以涉及的法律法规也非常复杂。就其法律规范体系而言,主要是由出入境检验检疫相关的“四法”“五条例”作为核心,兼顾其他法律规范共同构筑而成。所谓“四法”“五条例”,是指《进出口商品检验法》(简称《商检法》)及其实施条例、《进出境动植物检疫法》(简称《动检法》)及其实施条例、《食品安全法》(简称《食安法》)及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施细则以及《认证认可条例》。同时,还包括《进出口货物原产地条例》等检验检疫相关行政法规、规章及规范性文件。除此之外,海关在日常执法过程中,根据工作需要还可能会适用到《畜牧法》、《农产品质量安全法》等其他部门法律、行政法规。
 

三、违反出入境检验检疫规定有何后果?

(一)行政法律责任

出入境检验检疫行政处罚,是指海关总署、各级海关或经法律、法规授权的组织,依法对违反出入境检验检疫法律法规但尚未构成犯罪行为的公民、法人或者其他组织给予法律制裁的行政行为。

1、行政处罚归谁管?

出入境检验检疫行政处罚的管辖是确定对某个行政违法行为应由哪一级或者哪一个海关实施处罚的法律制度。在本次海关体制改革之前,主要是根据2006年4月1日实施的《出入境检验检疫行政处罚程序规定》(质检总局令第85号)第二章的有关规定执行。2018年4月28日,为了尽快对因改革影响机构合法性和执法合法性的规章进行清理,海关总署发布《海关总署关于废止部分规章的决定》(海关总署令第239号),决定将该程序规定予以废止。结合前述机构整合的背景,我们认为,现在的出入境检验检疫行政违法行为的管辖权应当根据《海关行政处罚实施条例》(国务院令第420号) 第三条的有关规定确定。即,(1)由发现违法行为的海关管辖,也可以由违法行为发生地海关管辖。(2)2个以上海关都有管辖权的案件,由最先发现违法行为的海关管辖。(3)管辖不明确的案件,由有关海关协商确定管辖,协商不成的,报请共同的上级海关指定管辖。(4)重大、复杂的案件,可以由海关总署指定管辖。此外,其他有关出入境检验检疫行政执法程序问题,也应同时适用《海关办理行政处罚案件程序规定》(海关总署令第218号) 中的具体规定。

2、行政处罚有哪些?

《行政处罚法》(主席令第76号) 第八条共计规定了七种行政处罚,分别是(1)警告、(2)罚款、(3)没收违法所得、没收非法财物、(4)责令停产停业、(5)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、(6)行政拘留、(7)法律、行政法规规定的其他行政处罚。针对违反出入境检验检疫规定的行政违法行为设定的行政处罚包括了其中六种(行政拘留除外),有关具体罚则的适用,我们将在后续各专题文章中进行介绍。但是,从处罚规定来看,任何一种处罚给进出口企业带来的不利影响都是十分严重的。例如,针对进出口商品检验领域常见的“伪造、变造、买卖或者盗窃商检单证、印章、标志、封识、质量认证标志的违法行为”,除了可以责令改正,没收违法所得以外,还可并处货值金额等值以下的罚款。又如,在进出境动植物检疫领域发生的动植物及其产品经检疫不合格的违法行为,除可以责令全部退回、销毁或者除害处理外,视情节严重程度,海关还可以注销有关境内外生产、加工、存放单位的注册登记。最后,出入境检验检疫相关法律法规中还规定,如违法行为达到有关刑事责任追溯标准时,需要移送公安机关追究刑事责任。

 3、违规行为会对个人信用带来哪些影响?

除上述处罚之外,特别提示那些经常往返于国内外从事商务活动的业务人员以及企业高管人员注意,原上海出入境检验检疫局(现上海海关)早在2017年就率先制定并公布了《上海口岸旅邮检信用信息归集和使用管理办法(试行)》 ,决定于2018年1月1日起,对于出入境旅客或寄递人违规携带或者邮寄禁止进境的动植物及其制品的违法行为,将根据情节分为“一般失信行为”(失信有效期1年)和“严重失信行为”(失信有效期3年),按月向上海市公共信用信息平台提供信息,进而纳入征信系统“黑名单”。根据有关媒体报道,这将会对其在国内参与政府项目招投标、银行贷款等方面带来不同程度的影响。与此同时,不排除未来海关总署会根据该试点情况进一步向全国口岸推广的可能性。

(二)刑事法律责任

1、涉及多项刑事罪名。

在出入境检验检疫相关法律法规的“法律责任”部分都会看到有这样的规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。涉及进出口商品检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫、进出口食品安全等几个方面的具体罪名分别被规定在《刑法》的不同章节,常见罪名主要有“逃避商检罪”、“生产、销售伪劣产品罪”、“妨害动植物防疫、检疫罪”以及“妨害国境卫生检疫罪”,其中很多罪名都涉及单位犯罪。

 2、定罪标准在哪里?

违反出入境检验检疫规定的犯罪行为与行政违法行为之间存在三点主要区别。

(1)从主观方面来说,构成行政违法行为通常无需区分行为人(包括单位)是否具有故意或者过失的主观因素。但是构成《刑法》中所规定的犯罪行为则一般要求主观上具有犯罪故意。以“逃避商检罪”为例,要求行为人在主观上应当具有明知所进出口的商品属于依法应当申报并接受检验检疫的法检商品,而采取故意伪报名品或伪造商检证单等违法手段逃避商检。

(2)从行为后果来说,构成犯罪通常要求违法行为的情节严重或是造成的危害后果严重。这一点也是区分罪与非罪的关键。例如,“逃避动植物检疫罪”的刑事责任立案追诉标准明确规定 ,逃避动植物检疫,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:①造成国家规定的《进境动物一、二类传染病、寄生虫病名录》中所列的动物疫病传入或者对农、牧、渔业生产以及人体健康、公共安全造成严重危害的其他动物疫病在国内暴发流行的;②造成国家规定的《进境植物检疫性有害生物名录》中所列的有害生物传入或者对农、林业生产、生态环境以及人体健康有严重危害的其他有害生物在国内传播扩散的。

(3)从处罚对象来说,当企业行为构成行政违法行为时,通常仅由企业来承担有关行政法律责任,但是如果该企业行为被认定构成单位犯罪时,则实行“双罚制”。即,针对企业判处刑事罚金,同时还要追究直接主管责任人员(通常为董事长、总经理等决策者)以及其他直接责任人员(通常为业务人员、报检人员等经办人)的刑事责任。

四、该如何有效防范出入境检验检疫法律风险?

虽然出入境检验检疫涉及的法律规范较为繁杂,因违法行为给企业正常生产经营活动造成的影响也非常严重。但是,只要方法得当,应该可以避免发生重大法律风险。

1、首先要结合自身进出口业务的内容及特点,清楚了解相关出入境检验检疫的正面监管规定。例如,某公司拟开展食品进口业务,建议应事先了解进口食品检验检疫的基本监管制度及相关手续流程。 

2、从实际执法案例入手,准确把握有关法律责任的认定标准。实践中,有很多企业的检务负责人员因为缺乏法律专业知识,很难准确理解和把握法律条文的具体含义,导致发生一些本不应该出现的违规问题。因此,建议可以先搜集一些与自身企业业务相关的执法案例进行研究,这样可以有助于更加直观地理解有关法律条文。如果有条件的话,还可以适当参加一些专业培训或者讲座,通过与外部专家或律师等进行面对面的交流,来解决实践中遇到的一些疑难问题。

 3、结合企业自身内部架构及业务流程,有针对性的制定出入境检验检疫合规风险控制制度。特别是针对那些可能导致重大法律后果的重要环节或者岗位,需要在平时加强相关法律法规的培训,不断强化有关人员的法律风险意识。

 4、时刻关注监管政策及法规的最新动向,定期聘请外部专家或者律师开展“检务合规体检”。调查步骤主要包括:(1)根据被调查企业的进出口业务特点拟定有针对性的《调查问题及资料清单》;(2)事先收集相关资料、内部讨论研究主要的潜在风险点;(3)开展现场调查,对检务人员进行访谈等;(4)进行法律风险分析,制作尽职调查报告书;(5)提出定制化的解决方案及风险预防对策。

5、对行政处罚等海关作出的具体行政行为有异议时,不要忘记合理利用行政复议或者行政诉讼等救济手段依法维权。对此,我们提示注意的是,2000年1月1日起实施的《出入境检验检疫行政复议办法》已经于2018年4月28日被海关总署废止,如企业需要申请行政复议,应当依照《行政复议法》(主席令第76号) 以及《海关行政复议办法》(海关总署令第218号) 的有关规定,向作出有关具体行政行为的海关的上一级海关提出行政复议申请。

结语

通过本次海关体制改革,使企业充分享受到了新海关在促进贸易便利化以及提升行政管理效能等方面不断释放的政策红利。但与此同时,在国门安全管控方面,海关在原有安全准入(出)、税收征管风险防控基础上,增加卫生检疫、动植物检疫、商品检验、进出口食品安全监管等职责,通过建立信息集聚、优化高效、协调统一的风险防控体系,推行全链条式管理,强化智能监管、精准监管。由此可以预见,在新海关时代,必定会在入境检验检疫方面对于企业提出更高的合规守法要求,建议广大进出口企业给予高度重视,尽早着手建立出入境检验检疫法律风险防控体系。


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