2021/02/20

美国商务部 2020年度报告的“中国因素”

作者:王峰、戴梦皓

在2020年1月,美国商务部产业安全局(Bureau of Industry and Security,下称“BIS”)正式发布了其向国会提交的2020财年有关出口管制及232调查等相关职权事项的年度报告。本次报告对上届美国政府整体出口管制政策和相关数据进行了全面总结,在年度报告中强调的10项主要行动(Major Actions)中,直接表明涉及中国内容的有6项。可见“中国因素”已经成为2020年报告的重点。

虽然目前美国政权交接业已完成,新一届美国政府在整体出口管制政策上会如何变化仍有待观察。但从过去一年美国两党政策讨论的内容上来看,报告中所提到的几个重点在很大程度上是美国两党对华政策的共识。我们筛选了以下重点内容,需要企业引起足够的重视。

关键词一:军民融合(Military-Civilian Fusion,简称“MCF”)

在2020年的年度报告中,列在10项主要行动中的第一位的是“中国的MCF战略”。

自2020年4月28日美国修订《出口管理条例》(Export Administration Regulations,下称“EAR”)第744.21节的规定开始,以下内容都与扩大对中国最终军事用户及最终军事用途(Military End User and Military End Use,下称“MEU”)的出口管制限制有关:

日期

内容

2020年4月28日

新增对华MEU出口管制限制(新规于2020年6月29日正式生效)

2020年10月29日

修订受国家安全因素(National Security,简称“NS”)物项的出口许可证政策,涉及对华MEU转移风险时,许可证政策改为推定拒绝

2020年12月23日

制定并发布第一批MEU实体管制清单

除了BIS在出口管制领域的一系列动作外,美国国防部自2020年6月24日起,依据《1999年国防授权法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1999,下称“NDAA1999”)第1237节的规定,先后将多批中国企业加入所谓“中国涉军企业清单”(Communist Chinese Military Companies List,下称“CCMC清单”)。而该清单在2020年11月12日,已根据第13959号总统行政令(E.O. 13959-Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,下称E.O. 13959)升级为全新的制裁项目。基于第13974号总统行政令(E.O. 13974- Executive Order on Amending Executive Order 13959–Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,下称“E.O.13974”)的调整后,针对列入CCMC清单内的企业,原则上美国公民在未经许可的情况下将无法持有并参与其发行的公开交易证券及衍生品交易。

同时,根据BIS在MEU清单的发布公告中的说明,CCMC清单可以作为企业是否属于MEU的一个重要的红旗警示,这意味着虽然目前EAR中没有明确对CCMC清单实体施加限制,但作为企业本身在内部审查中,可能不得不提高CCMC实体的合规审核级别,以避免自身的风险。

国会下属的美中经济与安全审查委员会(United States-China Economic and Security Review Commission,下称“USCC”)的多份报告中都曾着重指出中国MCF政策可能对美国国家安全和战略造成的影响【 】,因此限制中国MCF发展很可能同样是BIS未来四年工作的重点之一,并且很可能会进一步和BIS在出口管制改革(Export Control Reform,下称“ECR”)的一系列举动,如新兴和基础性技术管制相结合,扩大在AI、新材料等方面的限制。相关企业需要做好准备。因此,我们初步判断针对中国MCF的相关限制措施很可能并不会随着美国政权的更迭而发生变化。

关键词二:针对中国特定地区的特别限制

在2020年,美国先后出台了一系列针对新疆和香港方面的法案,包括BIS在内的相关政府机构也先后采取一系列措施针对相关地区予以限制。这同样也成为了BIS在2020年工作汇报中的重点行动。

根据BIS的说明,其针对中国特定地区的限制行为包括以下一系列内容:

  • 与其它机构联合发布针对新疆供应链咨询意见,全面收紧针对新疆地区及相关实体的出口管制措施;

  • 将48家中国相关实体以涉疆原因为由列入实体清单;

  • 取消了针对中国香港特别行政区在出口管制方面与大陆的区别待遇;

而在2020年7月22日,BIS局长Cordell Hull在美国国际信仰自由委员会上的声明则明确提到,BIS将在现有48家因涉疆因素而被列入实体清单的中国实体基础之上,进一步识别和增加相关中国实体并列入实体清单,相关范围并不局限于位于新疆的实体,也会包括在新疆维吾尔族自治区外使用原产新疆的货物或雇佣新疆员工的相关企业。

在BIS的行动之外,美国财政部、国土安全部等部门同样也采取了一系列相应行动,包括将特定实体列入制裁清单,限制特定商品进入美国等一系列措施。同时,美国国会预计会在今年上半年进一步通过针对中国特定地区的限制性法案,对涉及相关地区的企业、商品予以进一步的限制。结合美国新政府近期在相关问题上的表态来看,就此问题向中国施压,同样是美国两党的共识,并不会随着民主党执政而改弦更张。对此,存在相关业务连接点的中国企业需要格外引起重视,谨慎评估可能存在的风险。

关键词三:实体清单与出口许可管理

实体清单和出口许可管理作为BIS日常工作之一,其相关数据也充分反映了去年中美贸易摩擦白热化的现状。根据BIS的说明,在2020年,BIS总共将279家实体列入了实体清单,其中包括了以下134家与中国相关的实体:

  • 38家中国实体清单实体的关联公司;

  • 48家因涉及中国特定地区相关业务活动被认为从事危害美国外交利益的中国实体;

  • 24家因南海项目被认为从事危害美国外交利益的中国实体;

  • 24家被认为协助中国军事现代化而危害美国外交利益的中国实体;

截止目前,BIS实体清单内所列的中国大陆实体共计383家,占总数的23%,另有100家位于中国香港地区的实体,总数远远多于其他国家和地区。

 

报告所附相关实体清单企业国别数据

与此同时,BIS在2020年度共受理了37,895项许可申请,较2019年34,207项许可申请数量大幅增加了10.8%,其中审批通过了32,687项申请,通过率为86.3%,平均审批时限为23天,总体通过率和审批时限与2019年基本持平。

由于目前基于国别的统计数据尚未发布,我们尚不得知分国别统计下向中国的统计是否会存在较大差异,但是由于去年多家中国实体被列入实体清单,同时美国也通过调整外国直接产品规则收紧了针对中国特定实体的出口管制限制,可以想见有相当大的一部分出口许可审批是与中国密切相关。

 

报告所附出口许可审批数量变化

通常情况下,BIS通过其信息分类部(Information Triage Unit,简称“ITU”)对相关许可证申请信息进行审查,并视情况对具体交易进行最终用途核查。而在2020年,BIS共进行了987次最终用途核查,总数较2019年略有减少。同时,BIS在2020年共计处理了3,128项ECCN编码归类申请,平均回复时限为52天,相比2019年的数据来看(BIS在2019年共受理了3,258项ECCN编码归类申请,平均每份归类申请的回复时限为44.6天),受理申请数基本持平,但反馈时限略有延长。BIS在报告中也提出,虽然BIS提供在线支持供供应商自行进行物项分类,但由于目前美国出口管制政策的整体趋严,出口商往往更倾向于寻求BIS官方的归类认定结果以减轻其风险,这对BIS的工作造成了一定的负担。

 

报告所附出口许可审批通过情况

    由于近期并没有迹象美国会大规模将相关中国实体移除实体清单或全面改变现行的出口许可管理政策,我们相信,目前美国在日常的出口管制管理工作仍将维持原基本情况,不会发生实质性改变。

关键词四:新兴技术与基础性技术

   作为奥巴马时代开始的ECR改革重点,新兴技术与基础性技术的识别也一直是BIS执法工作的重点。根据BIS的报告,截止至2020年,BIS已经完成了37项新兴技术的识别,其中在2020年其发布了两项关于新兴技术的管制新规:

日期

内容

2020年1月6日

关于地图信息分析软件的临时管控规定

2020年6月17日

关于24种化学武器前体和生物培养箱的管控要求

同时,2020年年底,BIS还计划提拟议新规对以下技术进行管控:

  • 量子计算;

  • 先进制造;

  • 增压发动机;

此外,在2020年8月27日,BIS发布了关于受管控基础性技术的预约立法建议通知((Advanced Notice of Proposed Rulemaking)。在通知中,BIS明确提出,即使相关技术目前并未列明在《商业管控目录》(Commercial Control List,简称“CCL”)内(即所谓“EAR99物项”),或受管控级别较低,BIS仍会评估其对美国国家安全可能造成的影响,从而将相关技术识别为受管控的基础性技术。

同时,随着BIS对新兴科技技术审核委员会(Emerging Technology Technical Advisory Committee)的遴选完毕,并在2020年5月19日召开了第一次电话会议,开始对可能美国国家安全、国防工业和美国经济总体竞争力产生影响的重要新兴技术和基础性技术的识别工作,相信美国之后关于新兴技术和基础性技术的识别工作将大幅加快。

同时,由于关于新兴技术和基础性技术的管控与《外国投资风险评估现代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)下规制的外国投资审查密切相关,BIS目前在外国投资审查中也扮演着越来越重要的角色。在美国外国投资委员会(The Committee on Foreign Investment in the United States, “CFIUS”)于2020年2月发布的外国投资审查细则下,BIS将主要负责帮助CFIUS识别包括新兴技术和基础性技术在内的各类关键技术的识别,同时BIS也将和CFIUS其他机构密切合作,就关键技术强制申报相关规定的制订提出相关意见,其中不排除将CFIUS强制申报的要求和外国投资者向BIS申请出口许可的要求相关联的可能。在这种情况下,即使是仅在美国开展相关投资并购业务的中国企业,未来也需要关注BIS基于出口管制角度对其拟投资产业所涉技术的管控态度和立场。

结语

   作为特朗普政府执政期间出口管制政策和执法情况的总结陈词,本次报告所总结的以上要点,作为美国政界的共识,有很大概率会被新政府继续沿用。经历两年多的贸易环境大变化,中国企业应当提前做好积极应对准备,这可能才是最好的解决方案。

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