2018/11/21

税务争议解决系列丨税务稽查概览

作者:段桃 刘勃 刘响

近年来,由于某些高曝光度涉税案件的出现,使得税务稽查也随之备受关注。税务稽查作为最典型的税务行政执法行为,具有检查手段多样、内容广泛、程序完备等特点,是税务机关的行之有效的管理手段;而国家税务总局不断出台规定规范税务稽查工作,如《全国税务稽查规范(1.0版)》、《国家税务局 地方税务局联合稽查工作办法(试行)》、《推进税务稽查随机抽查实施方案》等文件的出台,使得税务稽查这一存在多年的税收管理手段出现了新的内容,本文便带你来认识一下“老面孔”及其“新容颜”。

税务稽查,一般是指有权税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人(绝大多数检查针对纳税人,下文主要围绕纳税人进行讨论)履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展其他相关工作的行政执法行为。通过以下五个问题的解析,可以基本完成对于税务稽查的总体认识。

一、 谁来具体负责稽查?

按照《中华人民共和国税收征收管理法》的规定,“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确,并相互分离、相互制约”,《税务稽查工作规程》明确“税务稽查由税务局稽查局依法实施”。因此,实践中如遇到稽查局开展纳税评估,或是税务所进行税务稽查,都会产生执法主体不适格的问题,纳税人有足够的理由对此提出质疑,甚至拒绝。

明确稽查局负责税务稽查后,针对不同案件还需要判定具体由哪一个稽查局来负责,即管辖问题。税务稽查管辖的种类主要有职能管辖、级别管辖、地域管辖、指定管辖和移送管辖五种。简单来讲,1)职能管辖是指稽查局根据各自的职能确定的对稽查事项的管辖权,主要是国税、地税稽查部门分别负责所辖税种的稽查工作,这一管辖判定方式随着国地税合并工作的进行已然成为历史;2)级别管辖是指上下级稽查局之间在实施稽查上的分工的权限;3)地域管辖是指不同地区的同级稽查局之间,实施税务稽查的职权划分;4)指定管辖是指上级税务机关以决定的方式指定下级稽查局对某一稽查事项行使管辖权;5)移送管辖是指已受理案件的稽查局,在受理案件后,发现该案件不属于自己管辖时,应当及时将案件移送至有管辖权的稽查局查处。

二、 稽查的主要内容是什么?

说清了谁来稽查,再来谈谈稽查都查些什么。首先需要结合稽查局的权限进行说明,对此《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》规定:“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”。从字面上理解为稽查局专门负责“偷逃骗抗”案件,其他案件概不负责;那么稽查过程中没有发现“偷逃骗抗”的情形,而是存在其他性质的违法行为,能否直接进行查处?举例假设,如只存在未按规定保管账簿的违法行为,稽查局能否对仅该行为进行罚款结案?司法实践中已有过类似判例,法院基本认为稽查局具有查处相关税务违法行为的职权。《税务稽查工作规程》中关于稽查局权限的表述比较完整,即“依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展的其他相关工作”。

也就是说,税务稽查案件通常与“偷逃骗抗”案件相关联,至少是立案检查时有这方面的线索和疑点,检查过程中也可以对发现的其他违法问题或涉税事项作出处理。

三、 如何开展稽查?

1. 税务稽查程序的开展整体上分为四个环节,即选案、检查、审理、执行,一般遵循分工制约原则,由稽查局内设的四个部门分别负责。具体来讲,选案环节是流程的起始点,负责稽查对象的选取和分发;检查环节是稽查程序的重头戏,完成主要的取证工作,并提出初步的处理建议;审理环节对案件进行审核定性,可以对检查环节的权力行使进行监督;执行环节负责组织稽查案件涉及的税款、滞纳金及罚款缴纳入库。

2. 税务稽查主要采取的检查方法

税务稽查能够采取的方法较多,可以通过一张表格对常见检查手段进行简单梳理:

 检查方法 具体内容   程序细节  批准权限
 实地检查 到生产、经营场所和货物存放地实地检查;到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构实地检查   如果作为程序的起始,应当出示税务检查证和税务检查通知书  一般无需单独批准
 调取账簿资料  调取纳税人、扣缴义务人以前会计年度或当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料  应当出具《调取账簿资料通知书》并填写《调取账簿资料清单》。调取以前会计年度的,在3个月内完整退还;调取当年的,在30日内退还  调取以前会计年度的,经所属税务局局长批准;调取当年的,经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准
 询问  在被查对象生产、经营场所询问;或向被询问人送达《询问通知书》指定地点询问  基本会制作《询问笔录》  一般无需单独批准
 查询银行账户  查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人存款账户;查询案件涉嫌人员储蓄存款  凭《检查存款账户许可证明》向相关银行或者其他金融机构查询  查询纳税人存款账户的,应当经所属税务局局长批准;查询案件涉嫌人员储蓄存款的,应当经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准
 异地协查  发函委托相关稽查局调查取证;派人参与受托地稽查局的调查取证  多与发票检查相关  一般由稽查局局长批准

四、稽查中纳税人的权利有哪些?

税务稽查的应对,我们会在系列文章中利用专篇加以讨论。作为税务稽查概览的组成部分,这里主要探讨被查对象在稽查程序中的权利。

 权利种类  细节内容  行使方法
 知情权  向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况;包括行政处罚中处罚事项告知及听证权利告知  通过办税服务厅、纳税服务热线、网站、询问等方式或从税务文书中获取相应信息
 保密权  税务机关在税收管理中获取的生产经营信息和个人信息,只能用于税务管理,不能用于其他方面,更不能因信息泄漏而使纳税人的利益受到损害  一般税务机关会主动保密;纳税人发现泄露时,可按有关规定向税务机关进行投诉
 税收监督权  对税务机关违反税收法律、行政法规的行为,可以进行检举和控告;对其他纳税人的税收违法行为也有权进行检举  主动检举或控告
 委托税务代理权  委托税务代理人代为办理相关涉税业务  自行委托代理人
 陈述与申辩权  对税务机关作出的决定提出陈述、申辩意见,狭义理解下多出现在税务行政处罚案件之中 在税务机关做出决定之前,通过口头或者书面方式提出申请
 特定情形下拒绝检察权  对未出示税务检查证和税务检查通知书的税务检查,有权拒绝检查  验证证件、接收文书;未主动出示的,要求检查人员出示
 税收法律救济权   对税务机关作出的决定,依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利  符合条件的情况下,提起行政复议、行政诉讼,申请国家赔偿
 依法要求听证的权利  对于符合条件的税务行政处罚,有权要求举行听证  送达《税务行政处罚事项告知书》后三日内,向税务机关书面提出申请
 索取有关税收凭证的权利  税务机关征收税款时,必须向纳税人开具完税凭证  如需缴纳税款、滞纳金或罚款,索取相关凭证

五、税务稽查新趋势有哪些?

如前所述,税务稽查这张“老面孔”在不断发展过程中展现了一些“新容颜”,并已逐步落实,值得引起纳税人的注意。

1.随机抽查。按照国务院推广随机抽查、规范事中事后监管的要求,国家税务总局印发了《推进税务稽查随机抽查实施方案》,初步建立“双随机”机制,即检查对象随机、检查人员随机;其中更是明确,对全国、省、市重点税源企业,采取定向抽查与不定向抽查相结合的方式,每年抽查比例20%左右,原则上每5年检查一轮;对非重点税源企业,采取以定向抽查为主、辅以不定向抽查的方式,每年抽查比例不超过3%。在此制度下,任何纳税人都有成为被查对象的可能,在一定程度上减少了权力寻租的现象,营造了公平竞争的环境。

2.规范检查。据国家税务总局网站消息,国家税务总局已出台《全国税务稽查规范(1.0版)》,从税收违法案件查处、税收违法案件管理、税务稽查综合管理等方面进一步规范税务稽查工作;该规范包括13大类94小类730项税务稽查事项,引用各类法律法规及规范性文件119件,提示各类风险点307条,涉及税收执法文书及内部管理文书211种。从目前阶段看,该规范更像一种“内部操作手册”,着眼于防范稽查执法风险,保障纳税人合法权益;我们更希望这部规范能够成为公开衡量税务稽查工作的一把标尺,督促税务稽查工作不断提高质效。

3.统一稽查。国地税合并之前,国家税务总局曾制定《国家税务局、地方税务局联合稽查工作办法(试行)》,要求国、地税稽查部门整合税务稽查资源,全面实施稽查执法合作;随着国地税合并工作的开展,联合稽查已然转化为统一稽查,即成立统一的稽查队伍来负责税务稽查工作。在此情况下,对于纳税人来讲,减少了多头重复检查,一定程度上减轻了负担;同时,一旦被确定为联合稽查对象,也会面临全部税种同时被查的新境况。



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