2018/12/19

税务争议解决系列丨从诉讼视角审视税务行政行为

作者:段桃 刘响

行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,依法向法院请求司法保护,法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查,解决特定范围内行政争议的活动,也就是人们常说的“民告官”。

行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼并称为三大诉讼制度,但由于其具有诸多特殊性,在数量上远不及后二者;以2017年为例,全国法院审理一审案件共收案1289.86万件,其中行政案件23.04万件,行政诉讼占比仅有1.79%;行政诉讼中税务行政诉讼案件收案555件,占行政诉讼案件收案总数的0.24%。具体统计请见下表:

 年份
 一审案件收案总量(万件)
 行政诉讼一审(万件)
 行政诉讼占收案总量比例
 税务行政诉讼一审(件)
 税务行政诉讼一审占行政诉讼一审比例
 2010
 699.93
 12.91
 1.84%
 398
 0.31%
 2011
 759.61
 13.64
 1.80%
 405
 0.30%
 
 2012
 844.27
 12.96
 1.53%
 436
 0.34%
 2013
 887.67
 12.32
 1.39%
 362
 0.29%
 2014
 948.98
 14.19
 1.50%
 398
 0.28%
 2015
 1144.50
 22.04
 1.93%
 636
 0.29%
 2016
 1208.88
 22.55
 1.86%
 683
 0.30%
 2017
 1289.86
 23.04
 1.79%
 555
0.24%

 

虽然数量不多、占比较低,但税务行政诉讼仍可以称作解决涉税争议、保护纳税人合法权益的“终极武器”,本文将着重介绍行政诉讼及税务行政诉讼的一些基本要点。

一、行政诉讼总体介绍

(一) 提起行政诉讼应符合的条件

 

(二) 一审普通程序的一般流程

 

(三) 新诉讼法带来的变化

通过上文中的表格可以看到,2015年的行政诉讼案件数量较以前年度有了大幅增长,这其中《行政诉讼法》的修改应该起到了一定的推动作用。

2015年5月1日,修改后的《行政诉讼法》开始施行,多处修改均有利于行政相对人,从而使行政相对人的权益得到最大限度的保障,明显变化主要有以下几点:

1.明确“登记立案”。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的,应当登记立案;不能当场判定的,应接收起诉状,出具书面凭证,七日内决定是否立案。减少了之前立案环节的实体审查,形式要件上符合规定就应立案。

2.起诉时限延长。直接向法院提起诉讼的,起诉期限由自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月延长至六个月,给予原告更宽裕的准备时间。

3.行政首长出庭。被诉行政机关负责人应当出庭应诉;不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。避免了原《行政诉讼法》下“告官不见官”的尴尬。

4.复议机关成为共同被告。经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。这一修改在一定程度上解决了行政复议机关过多做出维持决定的问题。

二、行政诉讼中一些特殊制度

除与其他诉讼程序类似的规定,行政诉讼中还有许多制度充分体现了行政诉讼的特点,也是了解该程序必不可少的的内容:

(一)规范性文件的附带审查。即原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件(不含规章)不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。这一规定赋予了法院对规范性文件的审查权,意味着对于规范性文件监督力度进一步加大,行政相对人的权益能够得到更大的保障。

(二)主要由被告承担举证责任。与“谁主张谁举证”的原则不同,行政诉讼中举证责任主要由被告来承担,具体可以从三个层次来理解:1)被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。2)被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。3)原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。同时,被告在诉讼过程中,不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

(三)审理程序中参照规章。《行政诉讼法》规定,法院审理行政案件,参照规章。也就是说,规章并非审理行政案件的依据,而是参照适用。这种参照,既非直接肯定(适用)也非直接否定(不适用),而是要求法院“在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用”(《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》),从而确保行政案件的公正审理。

(四)特殊案件可以调解。由于行政诉讼基本是针对行政机关行使职权而引发的争议,因此法院审理行政案件时,一般不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解;调解的前提是遵循自愿、合法原则,不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

(五)以合法性审查为原则。《行政诉讼法》规定,法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。这一特点是由行政权与司法权彼此独立的关系所决定的,而特殊情形下,法院也可以对于合理性进行审查,如对于明显不当的行为,法院将判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。

三、税务行政诉讼开展情况及发展趋势

(一)数量由少至多,案情由简至繁。如上文表格所示,2015年税务行政诉讼案件同比增长达59.80%,增长幅度巨大;从实践中看,案件的复杂程度也有所提升,争议焦点由原来的程序性事项居多,慢慢转变为涉及实体性事项为主。最高人民法院提审 “广州德发案”等比较有代表性的判例,也使得税务行政诉讼受到更多地关注。

(二)税务机关进一步认可行政诉讼作为税收争议化解机制的重要作用。如:国家税务总局制定的《“十三五”时期税务系统全面推进依法治税工作规划》明确,建立健全税务机关负责人依法出庭应诉等制度,支持法院审理税务行政诉讼案件,尊重并执行生效裁判;《税收法治宣传教育第七个五年规划(2016-2020年)》提出增进纳税人权利与义务对等观念,积极宣传税收法律法规赋予纳税人的权利和义务,重点宣传纳税人享有的提起行政诉讼等权利,使纳税人全面、准确了解其在履行法定纳税义务的同时应享有的法定权利,切实增强纳税人的责任意识和维权意识,更好地保护纳税人的合法权益。

(三)税务律师在税务行政诉讼中凸显重要作用。与其他涉税程序不同,律师在税务行政诉讼中具有“先天”的优势,如《行政诉讼法》规定,代理诉讼的律师:

1)有权向有关组织和公民调查,收集与本案有关的证据,

2)查阅、复制资料的范围为与案件“有关的材料”,不局限于庭审资料,

3)依照法律规定保密的前提下,可以涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料;再叠加对于涉税程序法、实体法的熟练掌握,税务律师在税务行政诉讼中无疑能够发挥积极的推动作用,有助于税务争议圆满解决。

近年来,我们能够感受到,税务机关对于税务争议解决的态度越来越平和、包容、公正,其中也包括看待税务行政诉讼的眼光;如《国家税务总局关于进一步加强和改进税务行政应诉工作的实施意见》就曾提出:“行政诉讼是化解行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行政的重要法律制度”、“做好行政应诉工作有利于推动税务机关执法理念和执法方式转变,有利于提高各级税务机关依法治税能力和依法行政水平”,这种背景下,未来或许会有更多的税务争议案件呈现在诉讼视角之下……

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