2021/02/20

种子安全监管,生物安全领域的“芯片之争”

作者:李佳、王薇

引言

粮食是社稷之本,种子又被称作农业的“芯片”。2020年12月举行的中央经济工作会议中提出,“解决好种子和耕地问题”成为2021年我国经济八大重点任务之一。而另一方面,随着基因生物技术的飞速发展,转基因种子引发的种子安全问题及其法律监管变得日益重要。在《生物安全法》即将于2021年4月15日实施的大背景下,本文将从生物安全角度,通过转基因种子的安全监管、转基因种子技术安全管理及种子进口规制等方面,结合有关实务处罚事例,对保障种子安全的法律制度要求进行简要评析。

一、 转基因种子安全监管

1、法律法规规定

转基因种子属于农业转基因生物的一种。关于农业转基因生物,根据《农业转基因生物安全管理条例》(以下简称“《条例》”)规定,是指利用基因工程技术改变基因组构成,用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品,其中包括转基因种子,含有转基因动植物、微生物或者其产品成份的种子等。

关于转基因种子等农业转基因生物,我国正在建立全方位的法律规制和实务监管体系。首先,根据《种子法》规定,转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价,并采取严格的安全控制措施,国务院农业、林业主管部门应当加强跟踪监管并及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息。同时,销售转基因植物品种种子的,必须用明显的文字标注,并应当提示使用时的安全控制措施。同时,《条例》对转基因种子规定了下述要求:

一是,转基因植物种子,利用农业转基因生物生产的或者含有农业转基因生物成份的种子,在依照有关法律、行政法规的规定进行审定、登记或者评价、审批前,应当依照《条例》规定取得农业转基因生物安全证书。

二是,生产转基因植物种子的单位和个人,应当取得国务院农业行政主管部门颁发的种子生产许可证,并且建立生产档案,载明生产地点、基因及其来源、转基因的方法以及种子流向等内容。

三是,经营转基因植物种子的单位和个人,应当取得农业农村部颁发的种子经营许可证,并建立经营档案,载明种子的来源、贮存、运输和销售去向等内容。

四是,境外公司向中国出口转基因植物种子和利用农业转基因生物生产的或者含有农业转基因生物成份的植物种子的,应当向农业农村部提出申请;符合法定条件的,农业农村部方可批准试验材料入境并依照《条例》规定进行中间试验、环境释放和生产性试验。

综上,根据《种子法》及《条例》等相关规定,用于生产应用的农业转基因生物,一般需要通过实验研究、中间试验、环境释放、生产性试验、申请安全证书5个阶段的严格评价,才可能获得生产应用的农业转基因生物安全证书。而获得安全证书的转基因作物,还需要通过审定等品种管理的相关程序才能进行商业化种植 。可见,转基因种子要想实现商业化种植,上述环节缺一不可,否则会存在合法合规性问题,关于这点需要格外注意。

2、目前实务中的严格监管态度

尽管有《种子法》及《条例》的上述规定,目前我国相关主管部门对于转基因种子仍持严格监管的态度。农业农村部在2020年3月印发的《2020年种业市场监管工作方案》中明确提出,严查非法转基因种子,以杂交玉米种子为重点,狠抓品种审定、基地制种和种子销售等关键环节,严查生产主体、企业生产经营资质、品种权属及亲本 来源、制种田块转基因成分。2021年1月刚刚公布的《2021年农业转基因生物监管工作方案》中也再次强调,严防非法生产经营转基因种子,严防非法转基因种子流入市场,严查转基因种子非法加工销售等。

在实务中,目前我国批准商业化种植的转基因作物只有转基因抗虫棉和抗病番木瓜,此外关于进口方面,虽然批准了转基因大豆、玉米、油菜、棉花、甜菜、番木瓜等作物的进口安全证书,但目前尚不允许进口的转基因农作物在国内种植。

3、相关处罚案例

2019年1月31日,农业农村部公布了关于10起农业转基因生物安全管理违规案件的处理情况的通报,其中有4起涉及违法生产加工、经营、繁育转基因种子。例如,贾某、王某违法进行转基因玉米种子繁育,涉及转基因玉米种子1.555万公斤、转基因玉米种子亲本1.3万公斤,经当地人民法院审理,于2018年11月以非法经营罪分别判处两名当事人有期徒刑三年、罚金125万元和有期徒刑二年、罚金50万元。

就在2021年2月7日,农业农村部又刚刚公布了关于8起农业转基因生物安全管理违规行为处理情况的通报,其中有4起涉及违法生产加工、繁育转基因种子。例如,某种业有限责任公司铁岭分公司因非法生产、加工转基因玉米种子,被辽宁省农业农村厅责令停止生产、加工转基因玉米种子,并且被处以罚款和没收违法转基因玉米种子的行政处罚。

二、转基因种子技术安全管理

转基因种子的相关技术,无疑属于“生物技术”的范畴,受到《生物安全法》规制。

根据《生物安全法》第三十六条、第三十七条规定,从事生物技术研究、开发活动,应当遵守国家生物技术研究开发安全管理规范,并且对生物技术研究、开发活动实行分类管理。具体而言,国家根据对公众健康、工业农业、生态环境等造成危害的风险程度,将生物技术研究、开发活动分为高风险、中风险、低风险三类,并对从事高风险、中风险生物技术研究、开发活动进行以下限制:

• 主体要求:应当由在我国境内依法成立的法人组织进行,并依法取得批准或者进行备案。

• 风险评估要求:应当进行风险评估,制定风险防控计划和生物安全事件应急预案,降低研究、开发活动实施的风险。

关于何种生物技术属于高风险、中风险,根据《生物安全法》,今后有关主管部门将公布生物技术研究、开发活动风险分类标准及名录来确定。目前可以参考科技部于2017年7月公布并实施的《生物技术研究开发安全管理办法》,其按照生物技术研究开发活动潜在风险程度,将生物技术分为高风险等级、较高风险等级和一般风险等级 ,具体定义如下。

• 高风险等级,指能够导致人或者动物出现非常严重或严重疾病,或对重要农林作物、中药材以及环境造成严重危害的生物技术研究开发活动所具有的潜在风险程度。

• 较高风险等级,指能够导致人或者动物疾病,但一般情况下对人、动物、重要农林作物、中药材或环境不构成严重危害的生物技术研究开发活动所具有的潜在风险程度。

• 一般风险等级,指通常情况下对人、动物、重要农林作物、中药材或环境不构成危害的生物技术研究开发活动所具有的潜在风险程度。

而就在2021年2月18日 ,农业农村部刚刚发布了《关于鼓励农业转基因生物原始创新和规范生物材料转移转让转育的通知》(以下简称“《通知》”)。该《通知》根据《生物安全法》《种子法》《条例》等法律法规,进一步促进、鼓励和规范农业转基因生物研发应用相关活动,并特别提出:支持从事新基因、新性状、新技术、新产品等创新性强的农业转基因生物研发活动,新研发的农业转基因生物应比同类已获批生产应用安全证书的有所突破、有所创新、有所进步。《通知》无疑为农业转基因生物研发应用释放了积极的信号。

建议从事或涉及转基因种子技术研发的企业,在遵循现行规定的同时,今后也需要密切关注主管部门公布的生物技术研究、开发活动风险分类标准及名录以及其他《生物安全法》的后续实施细则等相关规定。

三、种子进口规制

1、取得种子进口许可

根据《种子法》相关规定,从国外进口种子,除具备种子生产经营许可证外,还应当依照国家有关规定取得种子进出口许可。未经许可进口种子的,由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正,没收违法所得和种子;违法生产经营的货值金额不足一万元的,并处三千元以上三万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额三倍以上五倍以下罚款;情节严重的,吊销种子生产经营许可证。

2、实施法定检验检疫

《生物安全法》规定,国务院卫生健康、农业农村、林业草原、海关、生态环境主管部门应当建立动植物疫情、进出境检疫监测网络。根据《种子法》和《进出境动植物检疫法》及其实施条例等相关规定,植物种子属于法定检验商品,进口种子必须实施检疫,防止植物危险性病、虫、杂草及其他有害生物传入境内和传出境外,并且,携带、邮寄植物种子、种苗及其他繁殖材料进境的,必须事先提出申请,办理检疫审批手续。

如果未报检或者未依法办理检疫审批手续的,由口岸动植物检疫机关处以5000元以下的罚款。例如,2019年6月,福建某进出口有限公司委托某报关公司向马尾海关申报一票从泰国进口的“蕹菜种子”,申报件数400件,货值52000美元。经马尾海关查验发现,柜中2袋黄瓜种子和2袋甜玉米种子(每袋30公斤)未向海关申报,最终海关对该公司处以3500元人民币的罚款 。又例如,长沙星沙海关在长沙邮检口岸进行例行检查时,连续3天发现来自加拿大的可疑邮包,申报面单上填写的是麦片,可邮包却装满了未经检验检疫的大麦种子,总重量超过了10公斤,最终海关将这批大麦种子就地销毁,并且货主王某因多次邮寄禁境物被全国海关系统纳入了黑名单 。

3、进口禁止进境种子还可能构成走私

有的种子还可能属于禁止进境货物或物品。《生物安全法》规定,国家建立生物安全名录和清单制度,国务院及其有关部门根据生物安全工作需要,对涉及生物安全的材料、设备、技术、活动、重要生物资源数据、传染病、动植物疫病、外来入侵物种等制定、公布名录或者清单,并动态调整。目前该生物安全名录和清单尚未正式公布,旧农业部于2007年公布的《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》 目前仍有效实施。

《种子法》规定,禁止进口假、劣种子以及属于国家规定不得进口的种子。否则,由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正,没收违法所得和种子;违法生产经营的货值金额不足一万元的,并处三千元以上三万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额三倍以上五倍以下罚款;情节严重的,吊销种子生产经营许可证。

并且,根据《海关法》第八十二条第一款第一项、《海关行政处罚实施条例》第七条第二项规定,经过设立海关的地点,以藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他方式逃避海关监管,运输、携带、邮寄国家禁止或者限制进出境的货物、物品或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的,构成走私行为。根据《海关行政处罚实施条例》第九条规定,有该条例第七条、第八条所列行为之一,如果走私国家禁止进出口的货物的,没收走私货物及违法所得,可以并处100万元以下罚款;走私国家禁止进出境的物品的,没收走私物品及违法所得,可以并处10万元以下罚款。

例如,2016年3月,陶某驾驶进境空车从某市口岸入境,在进境申报单上申报为空车,海关关员对车辆进行检查时发现工具箱内藏有13千克不明植物种子,未向海关申报。经出入境检验检疫局检验检疫技术中心检测,该植物种子为菟丝子属,依据《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》之规定,属于禁止进境物品,最终海关认定陶某行为构成走私,没收涉案菟丝子13千克并处罚款人民币1000元整 。

结语

《生物安全法》即将于今年4月15日正式实施,且根据《国务院2020年立法工作计划》,《进出境动植物检疫法》修正草案预备提请全国人大常委会审议,此外《生物技术研究开发安全管理条例》也正在起草过程中。在生物安全领域相关法律法规逐渐完善的大背景下,我国的种子安全将从法律层面得到进一步的保障,相关种子进口、生产加工、经营企业更加需要遵守相关法律法规,合法合规经营。


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