2018/11/21

“560亿美元大餐”你有份吗?——俄罗斯交通基础设施PPP项目可融性简析

作者:田文静、徐越、丁泓序、Vladislav Zinovyev(纪巍)

据商务部数据显示,2017年中俄贸易持续快速回升,双边贸易额达到840亿美元,同比增长20.8%。中国对俄直接投资达到22.2亿美元,同比增长72%,在俄新签工程承包合同额77.5亿美元,同比增长191.4%,增速在“一带一路”沿线国家中名列前茅。

在中俄贸易快速的增长态势下,今年8月,俄罗斯经济发展部进一步发布了俄罗斯未来6年使用联邦预算的基础设施PPP项目投资计划草案。根据草案,截至2024年,俄罗斯政府计划在基础设施领域共计投资200个项目,总投资额达6.9万亿卢布,其中3.1万亿卢布将来自于联邦预算,其余约3.8万亿卢布(560亿美元)拟吸引私方投资。该计划包括交通基础设施类项目121个,总投资额约6万亿卢布。这样规模的潜在市场对有意开拓俄罗斯市场的中国企业无疑相当利好,但在如此巨大的资金需求下,项目的可融性能否满足融资机构要求从而成功实现融资关闭是任何投资人需首要考虑的问题。

项目的可融性涉及项目现金流、项目资产的担保权益、风险分配、融资机构介入权等多方面的问题。本文将结合我们过往项目经验,主要从项目现金流、项目核心风险分配两个角度简析俄罗斯交通基础设施PPP项目的可融性,供有意赴俄投资的中国企业初步参考。

1概述

 截至2018年初,俄罗斯实现融资关闭的PPP项目共2980个,投资总额约2.618万亿卢布,其中私方投资额约1.827万亿卢布。总体而言,在以《俄罗斯联邦国家—私人合作、自治地区—私人合作和俄罗斯联邦特定法规修订联邦法》  [1]及《俄罗斯联邦特许权协议法》 [2](以下简称“《特许权协议法》”,关于两部法律的详细对比,请详见《俄罗斯PPP项目的新选择》 )为核心的PPP立法的规制下,俄罗斯PPP环境发展相对均衡,PPP市场相对成熟。

2项目现金流是否稳定,能够确保还本付息和收回投资?

交通设施类PPP项目比较常见的收费模式主要包括使用者付费、影子付费、以及可用性付费模式。从私方投资人的角度来说,三者主要的区别在于不同模式下的交通流量及收费风险的承担主体,以及由此导致的私方投资人商业风险的大小。

 使用者付费 影子付费   可用性付费
 项目公司直接向其所提供服务的终端用户收取费用,项目收入和服务使用量挂钩,且受市场需求波动影响。  政府方基于服务使用量向项目公司支付费用,项目收入和服务使用量挂钩,且受市场需求波动影响。  政府方基于项目资产和服务满足合同约定的质量作为付费的基础,在私方投资人满足项目使用标准的情况下,即便项目未实际使用,政府方仍承担付款义务,增大财政压力。
 私方投资人承担交通流量以及收费风险,政府承担风险较低。  私方投资人承担交通流量风险,收费风险由政府承担。  政府方承担交通流量及收费风险,私方投资人承担风险较低。

在俄罗斯交通基础设施PPP项目中,使用者付费、可用性付费、以及影子付费模式均有所应用。如俄罗斯首个采用国际融资的特大型PPP项目——圣彼得堡普尔科沃机场项目,由于该项目含部分对现有机场改造,投资人基于历史经营数据,对该项目的商业盈利性有充足信心,因而采用的就是完全的使用者付费模式,私方投资人对项目的商业运营承担全部风险,政府方不给予任何补贴或担保。这种模式要求私方投资人在项目伊始即对项目的收入进行全面、深入的分析和测算,对未来的商业风险有详尽的评估,对于私方投资人以及融资机构的要求均相对较高。

由于交通设施PPP项目具有较强的公益性和社会性,使用者付费通常执行福利定价和免费政策,导致项目经营收入无法弥补私方投资人的自身投资和合理回报,为平衡私方投资人风险,“使用者付费+政府补贴”(也称“可行性缺口补助”)相结合的模式也在俄罗斯PPP项目中有所应用。俄罗斯首条市内收费公路,圣彼得堡城西高速项目即采用了此模式。在城西高速项目中,政府方为私方投资人提供约96亿卢布/年的最低收入保证,并在计算历年收入时允许依据CPI调整,对于高于最低收入保证值的超额收入部分,政府方将与私方投资人按9:1比例分成。

我们近期参与的俄罗斯某跨河桥梁PPP项目采用的也是这一模式。在该跨河桥梁项目中,政府方为私方投资人提供约20亿卢布/年的最低收入保证并考虑了CPI的调价机制,对于高于最低收入保证值的超额收入部分,政府方将与私方投资人按1:1比例分成。

虽然普遍采用还有待时日,但俄罗斯交通基础设施PPP项目中已经应用的“使用者付费+政府补贴”模式,在机制上考虑了项目还本付息和投资回报所必要的最低现金流需要,兼顾了政府、投资人和融资机构的利益,具有较好的可融性。

3项目风险分配是否合理考虑了发生风险和极端事件等非正常情形下的还本付息和投资回报的诉求?

法律变更及政府违约

交通基础设施类PPP项目的周期一般较长,在此期间内很可能由于政府行为、财政预算、以及法律变更等,导致私方投资人在项目协议项下的权利受到影响,难以实现预期的项目现金流。因此良好的PPP项目实践一般会就法律变更及政府违约等情形,考虑政府方的补偿机制并规定在项目协议中。

尽管从现行的俄罗斯特许权协议示范文本来看,该等文本中并未就法律变更及政府违约等风险分配问题予以具体指引,但在俄罗斯PPP项目实践中,根据私方投资人的谈判地位和经验的不同,不少项目协议实际包括了较为详细的合同机制,为法律变更、政府违约等情形下私方投资人的合同救济权利提供了良好的基础。

在我们近期参与的俄罗斯某跨河桥梁PPP项目中,项目协议明确,因法律变更或政府违约等情形导致私方投资人增加费用达一定数额,或工程延误超过一定天数的,私方投资人有权要求政府方补偿其因此导致的额外费用和相应延期。且在因上述情形导致延期或费用补偿达到一定时间/数额时,任一方均有权要求提前终止协议,并适用相关终止补偿机制的规定。

在合同机制之外,俄罗斯法律也明确规定,当法律变更导致私方投资人的纳税义务增加、预期收益降低及其他影响投资效益的情形时,政府方必须采取保障私方收回投资的必要措施,如增加财政投入等。

提前终止

由于交通基础设施类PPP项目的特许期往往持续十几年,甚至几十年不等。虽然合同双方在项目伊始都诚挚希望项目顺利执行,但在如此长的时间跨度里,一旦出现国家法律、政策调整、经济形势重大变化、或一方重大违约等情况导致项目难以实施而不得不提前终止的极端情形,政府是否回购以及在何种范围内支付项目回购价款也是融资机构重点考虑的因素之一。

在一般的商事合同中,合同因一方过错提前终止(解除)的,另一方可以要求恢复原状或采取其他补救措施,并有权要求损害赔偿。但在PPP项目中,从私方投资人及融资机构角度,无论终止是否因政府方违约或私方投资人引起,政府方都应回购项目并支付私方投资人一定回购价款或补偿。这是由PPP项目所具有的公共性、公益性、以及部分垄断性的特点所决定的。

根据《特许权协议法》,特许权协议终止的,私方投资人应当将项目移交政府方,政府方应根据终止情形不同补偿私方投资人对应金额。实践中,政府方的回购价款/补偿范围将综合考虑合同当事方的过错程度、私方投资人的贷款金额、股权款、股息、以及项目设施的实际建设费用等。例如,在某俄罗斯交通基础设施PPP项目,在政府违约的情况下,政府方需向私方投资人赔偿价款包括:

  • 融资机构的贷款本金和利息,以及融资协议项下的违约金等;
  • 根据施工计划表已实际支出,但政府方尚未接收的工程设备、材料费等;
  • 现场清场费及项目设施封存费(若终止发生在项目竣工前,且政府方决定封存);
  • 股东贷款及利息;
  • 私方投资人股本金(扣除股息等收入);
  • 因项目协议终止,私方投资人解除为履行项目协议而与其他相关方缔结的合同,产生的所有经单据证明的费用。

整体来说,取决于私方投资人的谈判地位和经验,俄罗斯交通基础设施PPP项目在法律变更、政府违约、终止等风险分配方面可以争取到比较合理和具体的合同安排。

4 结语

相对完善的法律框架,较为平衡的收费模式,以及相对合理的风险分配机制,使得俄罗斯交通基础设施PPP项目的可融性得到了一定保证。也正基于此,尽管交通基础设施PPP项目的投资额相对巨大,俄罗斯本国银行仍然在该类项目融资中表现活跃。

另一方面,由于现行俄罗斯PPP项目实践很少考虑外国投资人较为关注的获得本币收入后的汇率风险问题,并且对于主权担保和国际仲裁的适用,俄罗斯法律和实践中也基本上呈相对消极的态度。因此,如果中国企业拟采用中国融资的方式进入俄罗斯PPP项目市场,也无长远属地化经营发展的考虑,需要结合具体情况进一步评估潜在项目的可融性。


[1]  Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,最近一次修订已于2018年7月29日生效。

[2] Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»,最近一次修订已于2018年8月3日生效。

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