2013/04/04

中国食品安全法:食虑重重

1997年,当香港作为特别行政区回归中国怀抱时,人们几乎从未给奶粉以过多的关注,也从未考虑过奶粉会对香港和内地间的关系将产生何等影响。然而,香港近期出台的限制内地国人购买婴儿奶粉的一系列措施已然成为一个热门话题,且实际上已演变为一个情感问题。第十二届中国人民政治协商会议全国委员会第一次会议(“政协”)和第十二届全国人民代表大会第一次会议(“人大”)(中华人民共和国最高权力机关)于2013年3月5日在北京召开,婴儿奶粉问题引起了两会代表的普遍关注。

外国食品业经营者提及中国时,经常会联想到“食品安全”以及中国政府对于保障充足食品供应的顾虑。然而,中国消费者对食品安全的关注可能成为一个更大的卖点。

由于一连串的食品安全问题已影响到居民的日常生活饮食,成为中国公众关注的焦点之一。尽管目前对食品安全高涨的关注度会逐步降温,但下一则食品安全丑闻的曝光则会激起公众更加强烈的质疑。而早在近期的奶粉事件之前,食品安全丑闻在中国已屡见不鲜,包括安徽阜阳劣质“婴儿奶粉”事件、山东含铅龙口粉丝事件、广东假酒事件,甚至还出现了含有三聚氰胺的鸡蛋以及用人类头发制造的酱油(尚不清楚具体制造过程)等等不胜枚举。对于向来精挑细选的中国消费者来说,无疑造成了巨大的困扰。

在人大及政协的审议会上,关于食品安全的讨论主要针对以下几点:进一步促进体制改革、完善监管检测体系、提高食品安全检验技术。

一、体制改革

2009年6月1日生效的《中华人民共和国食品安全法》(1)整合了上百项规章制度及行业标准,这些规章和标准覆盖了中国五十万食品加工企业的生产经营和活动。

但是,《中华人民共和国食品安全法》存在一项严重缺陷,即未将监测监督的执行和监管进行有效的整合。负责食品安全的部门包括卫生部、工商行政管理总局、食品药品监督管理局以及质监总局。各部门相关职责重叠不清,各自颁布的相关政策法规在某些情形下存在相互冲突的问题。

部门多头管理已成为提高法律执行效力的最大障碍之一——这一问题在人大和政协代表中似乎已成共识,代表们期待能尽快进行体制改革。将食品安全监管责任归入某一特定政府部门能避免重复工作,减少政策适用和执行过程中的冲突或矛盾,并降低执行重要任务时失败的可能性。作为三月初正式公布的国务院近期机构改革的一部分,新组建的国家食品药品监督管理总局(由原国家食品药品监督管理局及其他中央机构组建而成)将成为负责新食品安全管理体系的唯一监管机关,但具体改组细节仍未完整出台。

二、完善配套法规

尽管2009年的《食品安全法》规定了一系列强制性的国家食品安全标准,但作为上位法,该法的主要作用仍是为食品安全综合监督体系搭建框架。若仅仅依靠该法的规定,则无法对中国的食品安全问题产生任何直接触动。为进一步落实该法,中国还必须制定更加具体详细的规定,并避免与之前的规章制度产生混淆和冲突。近期提上立法议程的婴儿奶粉专项立法就是一个很好的例子。

三、加强威慑力

中国不断发生食品安全事件的另一大原因在于执行机关对违法者惩罚过轻,这被普遍认为无法产生有效的震慑力。国家工商行政管理总局局长周伯华曾强调《食品安全法》应在这方面予以强化。周表示希望在不久的将来能有更为严厉的惩罚以制止潜在的违法者。例如,被列入黑名单的公司将责令其停业。

四、改进监控体系

传统上来看,中国的食品安全立法一直扮演被动回应性角色,即仅关注食品相关疾病/污染的监控,并在出现食品安全风险时进行评估。因此,中国亟需建立一个能够全面处理各阶段食品供应链并实现准追踪不同种类食品来源的体系。尽管此类方法在西方国家已经非常普遍,但对中国来说,要建设一个非纯被动性的追踪体系仍需付出巨大的努力。

五、食品安全检验技术

中国的食品安全检验人员需要先进的高新科学技术装备队伍,以提高工作效率并且赢得消费者的信心。在近期发生的安全事件中,检验机构甚至无法区分地沟油和正常的烹饪用油。相关责任机关需要在食品安全检验方面加大投入,否则其他诸如配套法规的完善或制度改革等措施将会失去意义。

六、总结

消费者对于食品安全的持续担忧以及近期人大和政协会议的反馈明确表明中国将采取措施进一步强化食品安全问题。对于外国食品企业来说,更加严厉的测试以及完善的监督体系可能为其产品在中国创造一个更为公平的市场平台。关于合规方面的要求可能会提高中国厂商的生产成本,并继续推动中国市场向高品质进口产品开放。尽管外国生产商会因为中国逐渐完善的食品安全管理制度受益,但逐步提高食品质量和食品安全的最终(及有权)受益人将是中国消费者,即广大 “老百姓”。

注释:

1、《中华人民共和国食品安全法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过,自2009年6月1日起施行。

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