2020/03/25

借《海关法》“大修”之际 展望中国海关进出口监管制度的发展趋势(上)

作者:金杜海关业务团队


《海关法》是进出境活动应当遵循的基本法律规范。现行《海关法》于2000年全面修订并确立了现在的主要监管制度,2001年1月1日起施行,到2020年已经是第20个年头。随着国务院机构改革后出入境检验检疫职责并入海关,以及近年来海关基于简政放权和高效监管推行的一系列业务改革和制度创新,很多方面已经突破了《海关法》的现有规定,《海关法》的再次“大修”也提上了议事日程。

近年来,针对海关法的修订事宜,金杜律师事务所也做了大量工作,尤其是通过金杜与中国人民大学法学院共同创办的中国人民大学海关与外汇法律研究所等,对海关法的修订进行了深入、系统的研究,并做了很多理论与实践联系的相关工作。

金杜海关业务团队结合多年来进出口监管法律领域实务工作经验,对海关进出口监管主要制度,以及近年来的发展变化进行了比较系统的梳理,同时也对未来的发展趋势作出展望。

一、海关进出口监管主要法律制度及监管要点

海关进出关境[1]监管的法律依据体系包括《海关法》及相关法律、行政法规、海关规章及公告,基本如下: 


从上图中可以看出海关进出口监管的特点:一是覆盖领域广。海关监管对象包括4类:进出境运输工具、进出口货物、进出境物品、相关出入境人员 [2];可以说涉及“有形”的进出境活动的方方面面。二是业务分类细。涉及进出口企业注册登记、申报、查验、归类、价格、原产地、加工贸易、禁限性管制、商品检验、动植物检疫、食品安全、卫生检疫、特殊监管区域、海关稽查、行政处罚等诸多业务门类,管理规定具体而详细。三是监管措施多。除了184部规章以外,还有大量的实务操作和规范要求体现在超过2200部的海关公告中,数量庞大。而某一项进出口活动往往涉及多部海关规章、多个海关公告所设定的管理制度,因此对于企业的合规要求很高。

二、海关进出口监管重点领域近年来发展变化

    近年来海关不断深化业务改革,目的是在“管得住”的前提下实现“通得快”,达成促进贸易安全与便利的双重目标。特别是在国家持续推进简政放权、营造良好营商环境的大背景下,海关进出境监管的理念、通关作业的模式、执法手段的运用等,都发生了很多变化。掌握这些制度变化、业务改革的实质,对于企业获得更多便利、提升合规水平、防范违法风险等都具有积极意义。

(一)通关监管方面——流程更加优化,但企业合规要求并未降低

近年来,围绕提高通关效率、创新进出口模式,海关实施了一系列通关业务改革,其中最具里程碑意义的当属“全国通关一体化”“两步申报”和“跨境电商新政”。
全国海关通关一体化从2017年7月1日开始实施。其最主要的影响包括两方面:一是企业可以根据自身需要选择在任意地点报关进口,彻底消除了申报的关区限制,便利化程度大大提升;二是海关审核模式发生根本性改变,由原来各地海关的分散审核,改为集中统一审核,海关总署设立的三个风险防控局和税收征管局分别对安全准入风险和涉税要素进行把控,执法标准更加统一,对于归类错误、价格异常等问题也更容易查发。

“两步申报”从2020年1月1日开始全面实施。原有的申报过程拆分为两个环节:第一步概要申报只需要申报是否属于禁限管制和法检商品,之后即可提离货物;如果叠加使用“提前申报”模式,可以实现 “船边直提”。第二步完整申报再补充提交全面信息,以及办理缴纳税款等其他手续。“两步申报”大大减少了因通关审核产生的滞港时间,大幅提高了通关效率。但同时,企业如实、完整申报的义务并未减低,规范申报的要求在进一步强化。


此外,新兴业态不断创新发展。以跨境电商为例,针对跨境电商零售进口新兴业态出台了一系列“新政”。2016年的“4.8新政”创设了“跨境电商综合税” [3]并初步确立了跨境电商零售进口监管方式:1)在交易限额内;2)限于《跨境电子商务零售进口商品清单》(下称“正面清单”)内的商品;3)平台应当与支付企业、物流企业如实向海关传输交易、支付、物流“三单”信息。在此基础上,2018年底多部委联合发布的系列新政[4]提升了单次和年度交易限额,扩展了“正面清单”范围,并正式确定“对跨境电商零售进口商品按个人自用物品监管,不执行首次进口许可批件、注册或备案要求。”在进一步释放政策红利的同时,系列新政也明确了“网购保税进口”[5] 和“直购进口” [6]两种通关模式各自的监管内容,并强调政府部门、跨境电商参与主体和消费者各负其责,将跨境电商相关企业纳入海关企业信用管理。

(二)税收征管方面——征管理念转变,企业纳税义务履行带来新变化

税收征管是海关进出境监管的重要内容,对于进出口企业来说则直接涉及纳税义务的履行。近年来,海关持续推进税收征管制度改革,以下几个方面值得重点关注:

一是征管理念发生重要转变,由海关全面审核向企业自报自缴转变。

传统的海关征税,是海关在对进口货物的归类、价格、原产地等征税要素进行全面审核确认的基础上,作出征税的行政决定。而随着企业“自报自缴”制度的实施,这一性质发生了重大改变。所谓“自报”,是要求企业如实规范填报报关单各项目,并对系统计算出的应缴税费进行确认后一并提交海关。也就是说,这些涉税要素以及税款金额,仅是企业自报,而非海关审核确认。而所谓“自缴”,是指企业根据“自报”情况自行办理缴税手续,自行打印的《税款缴款书》上会注明“自报自缴”字样,属于缴税凭证,不具有海关行政决定的法律属性。

二是税收要素审核后置,征管模式发生重要改变。

与“自报自缴”制度相匹配,海关对进出口货物征税要素的审核更多的采取后置审核,即在货物放行之后再对价格、归类、原产地等税收要素进行抽查审核,对于申报有误的启动审价补税等执法程序。也就是说,货物获得通关放行、完成税款缴纳,并不意味着已经获得海关的实质性审核确认,海关监管“未完待续”,后续审核成为常态。

三是多种制度创新,征管手段更加优化。

汇总征税的实施使进出口企业无需逐票货物缴纳税款,手续更加简化;税费电子支付可使企业足不出户便实现及时缴纳。“关税保证保险”试点扩大至全国,同时还有税款总担保、企业增信担保等多种担保方式的创新。这些创新的征管手段,从海关监管的角度来看,有利于借助现代金融保险手段确保税款应收尽收;从企业角度来看,有效运用相关制度,有利于缓解资金压力,减轻企业负担。

(三)后续监管方面——稽查力度加大,企业诚信优先

拓展进出口监管链条,将原先集中在通关环节的各项审核,延伸到后续监管环节,是海关整个监管制度改革中的重要一环。而后续监管的发展趋势,一是不断加强海关稽查,对少缴漏缴税款等违规行为予以纠正和惩戒;二是通过主动披露、企业信用管理等手段,鼓励企业诚信守法。

1.海关稽查

稽查是海关后续监管的有力手段。1997年的《海关稽查条例》确立了海关稽查制度,2016年7月,新的《海关稽查条例》颁布实施,进一步强化了海关稽查职能。进出口货物自放行之日起3年内,或者保税货物、减免税进口货物在海关监管期限内及其后的3年内,都属于海关稽查范围。近年来,海关不断加大稽查力度:

一是突出重点地区。根据海关总署发布的数据,2019年全国海关开展常规稽查办结作业数2813件,其中长三角、珠三角、东部沿海以及北京、济南等地区属于实施常规稽查的重点地区。

二是突出重点领域。除了常规稽查以外,海关总署及各直属海关针对重点行业、高风险商品等发起了多项专项稽查行动,比如:特许权使用费、质保费专项稽查,针对加工贸易、跨境电商的行业性稽查等;涵盖了汽车整车及零部件、医药、电子产品、移动通讯设备、农产品、固体废物、奢侈品等重点行业和商品。 

 2.主动披露

主动披露是海关后续监管的一项“新兴”制度,其核心内容是:企业自查发现并向海关主动报告的涉税类轻微违规行为,可以获得免于或者从轻、减轻处罚以及免除税款滞纳金的特殊待遇。海关总署2019年第161号公告将主动披露的责任免除范围和幅度进一步扩大。实务中,越来越多的企业通过主动披露化解了不合规的风险以及避免了对企业信用等级的影响。

3.企业信用管理

海关推行的企业信用管理制度,是根据进出口企业评定的不同信用等级适用不同的监管措施,落实守法便利和违法惩戒。2018年新的《海关企业信用管理办法》(海关总署237号令)颁布实施,此后海关总署又陆续发布多个配套公告,包括认证标准、认证指南等,对企业信用等级的约束和要求更为全面和立体。



值得关注的是,海关信用体系的搭建环环紧扣,特别是申请获得AEO认证,以及认证企业的年度合规内审,其内容涉及企业管理层、财务、人事、法务、采购销售、生产技术、物流、仓储、安保、第三方代理等诸多方面的合规要求,满足AEO认证的各项要求,既有利于获得海关通关便利,也有助于企业优化内部管理,防范违规风险,促进长期发展。

(四)海关缉私方面——刑事行政并举,打击重点突出

海关缉私同时行使对走私犯罪案件的刑事侦查权,以及对不构成犯罪的走私行为、违规行为的海关行政处罚权。近年来,全国海关持续开展“国门利剑”“蓝天行动”等缉私专项行动,查办案件数量、案值、涉税金额等整体呈增长趋势。根据海关总署发布的数据,2015年至2019年,全国海关共立案侦办走私犯罪案件15933起。其中,以走私固体废物、濒危动植物及其制品、枪支、毒品等为代表的非涉税案件共计7830起,以走私成品油、农产品、奢侈品、电子产品、烟酒等为代表的涉税案件共计8103起,立案案值总计高达2600亿元。


 
主要案件类型包括:

1)通关环节走私,主要为低报价格、伪报品名等偷逃税走私,以及将禁止类、许可类的货物伪报成非禁止类、非许可类货物走私,跨境电商也成为新的走私渠道;

2)加工贸易类走私,主要为倒卖进料加工料件、成品,用低价格的货物替换未缴纳税款的高价格货物谋取高额利润等;

3)非设关地偷运走私,主要是成品油、冻品、白糖等国内市场需求量大且存在特定贸易管制条件的商品,其中也包括疫区冻肉、“洋垃圾”等禁止进口货物;

4)跨境电商类走私,主要为伪造物流、信息流、资金流“三单”信息,利用税收和通关的优惠政策,盗用、冒用消费者个人信息进行限额内“刷单”,将本应以一般贸易方式进口的货物“化整为零”走私进口。

除了走私案件以外,全国海关每年查办违规行政处罚案件数万起。其中,申报不实类案件是货运渠道最主要的违规类型。所谓申报不实,是指进出口货物的品名、税号、数量、价格、贸易方式、原产地等应当申报的项目未申报或者申报不实,导致影响税款征收、许可证管理或者是出口退税、外汇管理等,根据不同情况可能被处以货物价值5%以上30%以下,或漏缴税款30%以上2倍以下等不同程度的行政罚款。实践中,不少企业因为工作疏忽、认识错误等原因发生申报不实行为,有的问题看似不严重,却因被海关处罚导致企业降级,甚至是降为失信企业,导致进出口业务受阻、日常经营受限等,付出了高昂的违规成本。因此,除走私风险之外,违规风险同样不可小视。

团队主要成员:

刘新宇、郑银莹、冯素芳、冯晓鹏、景云峰、孙兴、陈起超、蒋睿馨、张波、熊祎、杨伊萍、董梦


[1] “关境”区别于“国境”,是世界各国海关通用的一个概念,对于我国来说,关境的范围小于国境,香港、澳门等单独关境以及保税区等特殊区域属于“境内关外”,因此,本文所指的进出境均指进出关境。

[2]包括进出境人员和入出境交通工具、国境口岸相关从业人员。


[3]在限值以内关税税率为0%;进口环节增值税、消费税暂按法定应纳税额的70%征收。

[4]2018年底,商务部、财政部、海关总署等多部委联合发布了三份有关跨境电商零售进口的政策文件,分别是:《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》(海关总署公告2018年第194号),《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》(商财发〔2018〕486号),《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》(财关税〔2018〕49号)。

[5] 海关监管代码:1210。

[6] 海关监管代码:9610。



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