2016/04/12

中巴经济走廊合作的新规和契机——巴基斯坦《2015年发电政策》评述

作者:田文静(合伙人) 刘志陟(资深律师) 张琛(律师助理)

2015年4月,与习近平主席赴巴商签中巴经济走廊项下460亿美元大单几近同时,巴基斯坦政府公布了《2015年发电政策》(Power Generation Policy 2015,下称“新政策”),这意味着在巴基斯坦电力投资舞台上发挥重要作用长达13年、为巴基斯坦吸引2,934MW装机容量的电力政策(Policy For Power Generation Projects Year 2002,下称“02政策”)将淡出历史舞台,取而代之的新政策将在巴基斯坦电力投资市场的调整期发挥积极作用。目前新政策出台已一年。据我们了解,中巴经济走廊项下已有电站项目正在根据新政策进行开发。

1 哪些发电项目适用新政策?

  • 新政策适用于发电领域的私人投资项目、公私合营(PPP)项目以及满足特定条件的公共投资项目。
  • 就电站类型而言,新政策主要适用于以水电和热电(燃煤、燃油、天然气)为代表的常规能源发电项目。对于这类项目,联邦政府及省级政府的相关主管机构提供“一站式”窗口服务。其中,在联邦政府层面,由私人电力与基础设施委员会(Private Power and Infrastructure Board,下称“PPIB”)为常规能源电站项目的私人投资者提供“一站式”服务。
  • 新政策不适用于根据《2006年替代能源发电政策》实施的光伏发电、风力发电、甘蔗发电等新能源电站项目。对于这类新能源电站项目,在联邦政府层面,继续由替代能源发展委员会(Alternative Energy Development Board)提供“一站式”服务。
  • 过渡期安排:依据02政策取得有效政府支持函(Letter of Support,下称“LOS”)的项目仍将适用02政策,兴趣函(Letter of Interest,下称“LOI”)在2015年2月15日前到期的项目,在新政策生效一个月内可以选择适用新政策。

2 新政策的哪些重大修改和规定值得投资者关注?

2.1 细化项目开发路径

02政策不区分电站类型,统一将所有项目的取得路径区分为自选址模式(Proposals on Raw Sites)和招标模式(Solicited Proposals)两种。自选址模式主要适用于项目前期工作未启动的发电项目,而招标模式适用于巴基斯坦政府已经完成项目可行性研究的项目。自选址模式下,私人投资者根据前期勘探向主管机关提交其选定地址的项目建议书后,经主管机关审查后将对投资者授予该项目享有一定的优先项目开发权。

随着02政策的多年实施,巴基斯坦政府对常规能源电站项目开发的引导和管理也日趋成熟。新政策明确区分了水电和热电两种类型项目的开发路径。

其中,水电项目的开发路径包括:

  • 对于已经完成项目可行性研究和工程详细设计的项目,则应当采用国际竞争招标(International Competitive Bidding)的方式,通常报出最低电价的投标者中标。
  • 对于仅完成项目可行性研究但未完成详细设计的项目,采用递交项目建议书方式,项目会授予排名最靠前的投资者,投资者获得短期LOI用于可行性研究升级。
  • 继续允许用自选址模式开发水电项目,但项目会授予经过比选的排名最靠前投资者。投资者获得LOI用于开展可行性研究。相比02政策项下的自选址模式,新政策明确增加了比选,更鼓励竞争。
  • 小水电项目(目前主要是25MW以下)基于预先电价(Upfront Tariff)实施。

热电项目的开发路径包括:

  • 原则上通过国际性竞争性招标或基于预先电价递交项目建议书的方式选择投资者。
  • 除上述原则外,对于巴基斯坦政府有国际承诺、项目需快速实施或者项目需要特殊燃料、选址或融资,项目授予程序会相对灵活,主要包括,省级政府批准但交由PPIB继续实施的项目、政府间协议指定的项目、基于限制性贷款或使用本地燃料的项目、公私合营项目、巨形电站项目等8类项目,但目前此类项目的具体授予程序尚不清晰。

2.2  明确省级政府主导项目的三方LOS衔接机制

  • 新政策删除了02政策项下划分联邦政府和省级政府权力范围的“50MW标准”[1],不再严格区分联邦政府和省级政府的管理权限,放宽了02政策对省级政府建设和管理发电项目的限制,允许并支持省级政府自主建设和拥有电站项目。
  • 由于只有获得PPIB签发的LOS才能与PPIB签署IA并获得巴基斯坦政府的主权担保,在新政策颁布之前,对于省级政府主导并签发LOI的项目,实践中一直存在如何与联邦政府签发LOS进行衔接的问题。为此,新政策明确承认和规定了 “三方LOS模式”,对于省级政府已经出具LOI且拟向联邦实体售电的项目,PPIB将基于省级政府的要求,同省级政府共同出具三方LOS,从而获得巴基斯坦政府的主权担保。
  • 对于省级政府颁发LOI且购电人为省级实体的发电项目,允许在满足特定条件下,出具巴基斯坦政府主权担保。联邦政府将对于省级政府提出的要求进行一事一议的批准。

2.3 里程碑完成时间更灵活

02政策规定LOI的有效期视项目规模不同为12至24个月,在此期间投资人/项目公司一般需完成项目可行性研究、取得发电许可和电价审批;LOS的有效期通常为15至18个月,在此期间投资人/项目公司一般需完成项目协议签约和融资关闭。如果在LOI和LOS的有效期内,因投资人/项目公司的原因未能完成相关里程碑的,巴基斯坦政府有权兑现保函。新政策不再对LOI和LOS的有效期在时间上进行明确限制,仅原则性规定的有效期取决于项目的规模和类型。但作为按期完成里程碑的担保,投资人/项目公司仍需按02政策的标准,即按1,000美元/MW提交LOI保函,按5,000美元/MW提交LOS保函。

2.4 锁定期时间更长

与02政策相同,新政策也对投资者转让项目公司股份作出了限制性规定,但需注意的是,新政策规定的“锁定期”期限更长。02政策规定,锁定期从签发LOS之日起算,至电站实现商业运营后6年终止。新政策将锁定期起算提前至LOI签发之日,并同样持续至电站实现商业运营后6年终止。在锁定期内,主投资者(Main Sponsor)应至少持有项目公司20%的股份,所有投资者应至少合计持有项目公司51%的股份。主投资者和投资者身份由巴基斯坦政府签发的LOI进行确定。

2.5 优惠措施的完善和进一步明确

此外,新政策基于近年来电力部门发展的实践和诉求,对于体现在财政激励措施、财务安排、电价安排、标准协议文本等安排中的优惠措施作了进一步完善和明确,例如:

  • 允许项目公司100%外资拥有;
  • 允许电价中包含有吸引力的股权投资回报率或内部收益;
  • 允许基于英镑、欧元、日元汇率变化调整电价;
  • 允许在购电协议中包含购电人同意的最低限度照付不议条款;
  • 在仅因购电人电费支付迟延引起的燃料供应不足,无法调度电力的情况下,允许向项目公司支付容量电费和部分电量电费;
  • 允许和外国银行签订的直接协议适用英国法等。

3 结语

新政策在结合巴基斯坦电力部门近年来新发展和新诉求的基础上,保留和调整了02政策承诺且有利于投资者的财政激励措施、财务安排、标准协议文本等,并对02政策下项目的开发路径、联邦和省级政府的职权划分、LOS形式、标准执行协议和购电协议下的承诺等事项进行了修改和完善。

虽然目前和新政策配套的实施指南尚未发布,联邦和省级政府对新政策的具体操作规则尚待细化,新政策的实施效果有待观察,但可以看到的是,无论是02政策,还是新政策均体现了巴基斯坦政府对于私人投资电力部门进行支持和激励,和根本解决巴基斯坦长期电力短缺问题的一贯立场和坚持。

在实施“一带一路”战略和“中巴经济走廊”的政策环境下,巴基斯坦电力市场对中国投资者充满机遇和挑战。据PPIB初步预计,就常规能源电站而言,到2020年将新增装机容量9,185MW,到2025年将新增装机容量15,000MW。中国投资者在把握机遇、积极开拓巴基斯坦电力市场的同时,应多关注巴基斯坦联邦和省级政府层面的法律和政策变化风险,尽可能优化投资路径和投资结构,更好地实现投资的社会效益和经济效益,保护自身的合法权益。

编者注:本文同步发表中国法律博客(Chinalawinsight.com)


[1]对于50MW以上的电站项目,由联邦政府提供“一站式”服务;对于50 MW以下的小型电站项目,省级政府提供“一站式”服务。

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