2015/10/16

俄罗斯PPP项目的新选择

作者:田文静(合伙人)徐越(律师助理)马轲(实习生)

自2005年俄罗斯《联邦特许权协议法》[1] (“《特许权协议法》”)公布施行以来,以特许权为基础的BOT模式成为俄罗斯PPP项目中最主要的实施模式。截止目前,俄罗斯联邦层面共计有430个项目按照《特许权协议法》的规定完成了特许权的授予程序,其中超过370个项目正处于建成运行阶段[2] 。但是,俄罗斯PPP项目对外资的吸引力却一直乏善可陈,主要原因在于《特许权协议法》和配套法规对PPP的项目模式、融资抵押、特许权授予程序和特许权协议变更等问题的规定离外国投资者的期待尚有一定的差距。

为进一步吸引投资、提高经济发展水平,2015年7月俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦国家——私人合作、自治地区——私人合作和俄罗斯联邦特定法规修订联邦法》(以下简称“《公私合作法》”)[3] 。这意味着自2016年1月1日该法整体生效之日起,外国投资人除按照《特许权协议法》选择特许权下的BOT模式外,还能排除《特许权协议法》的适用、按照《公私合作法》更加灵活地选择适合自身的PPP合作模式。同《特许权协议法》相比,《公私合作法》在项目筹备、项目协议的起草和签署、私方权利以及争议解决等方面有所突破,在融资抵押、财政担保等外国投资人关注的核心问题上则有更为“亲民”的规定。

本文关注的是《特许权协议法》和《公私合作法》之间的系列比较,但这仅为联邦层面的PPP法律。俄罗斯各联邦主体、自治地区在PPP领域也制定了一系列地方法规,且必须于规定的期限内按照联邦法的要求做好地方法规的“立、改、废”工作[4]

PPP项目协议的缔约方

在俄罗斯PPP项目的主要参与方有四类,分别是审批机关、公方(特许权出让人)、私方或投资人(特许权受让人)和贷款人。就项目协议的缔约方主体资格而言,《公私合作法》与《特许权协议法》对私方的主体资格要求存在较大区别。《公私合作法》和《特许权协议法》对项目协议缔约方规定的区别如下表所示。
由此可见,《公私合作法》对私方主体的要求更为严格,外国投资人有意通过《公私合作法》参与PPP项目时,通常应考虑预先在俄罗斯境内设立法人。

PPP项目协议的客体

PPP项目协议的客体,是指特许权项目和公私合作项目中将要建造或改建的不动产或动产,且该等财产将用于项目协议规定的经营活动(即投入运营)[5]。与《公私合作法》不同,《特许权协议法》不允许特许权受让人享有协议客体的所有权,为协议目的,特许权出让人仅向特许权受让人提供占有和使用所需的特许权协议客体的权利。相应地,《公私合作法》明确规定依法仅归国有且不得向私人移转所有权的财产不得作为公私合作协议的客体,且由国有企事业单位运营的财产也不得作为公私合作协议的客体。为避免疑问,《公私合作法》和《特许权协议法》将可作为项目协议的客体进行了封闭式列举,没有列入该等清单的,不得作为PPP项目协议的客体。《公私合作法》和《特许权协议法》对项目协议客体的规定如下表所示:

 
相较而言,《公私合作法》对《特许权协议法》的一大突破即在于不强制要求项目协议客体的所有权必须归属公方。这不仅意味着外国投资者可以争取效力更高的物权保障,也意味着投资的回收模式有了更大的探讨余地。作为保留,《公私合作法》也明确规定,当公方投资超过私方投资时,项目协议客体的所有权仍必须归属公方,且当私方严重违反公私合作协议时,项目协议客体的所有权也必须归属公方。

PPP项目协议的订立程序

成功实施PPP项目的前提之一即是公私双方对于项目的实施模式和条件有着较为广泛的“共同语言”。因此,在传统的政府主导PPP项目前期开发、招商引资之外,《公私合作法》和《特许权协议法》都允许私方作为项目的发起人,自行从事项目的先期开发和研究,并形成项目建议书供公方和主管机关审批。《公私合作法》和《特许权协议法》的相关规定整理对比如下:

总体看来,《公私合作法》和《特许权协议法》对项目协议订立权的招标程序基本一致,但《公私合作法》对私方提交建议书的程序规定更为完备,明确要求发起人在提交建议书时一并提交银行保函,同时还要求对项目的效益和比较优势进行审查。项目效益审查的着眼点放在经济效益和社会效益两方面,而比较优势则着眼于公私合作和政府采购两种模式下财政投入、项目产出两项指标的比较。因此,对外国投资者而言更具有可预见性。 

PPP项目协议中私方的融资抵押担保

从投资人角度而言,PPP项目模式的核心优势之一是无追索或有限追索的项目融资,即贷款人提供融资的条件不是投资人自身的资信担保,而是项目公司自身的资产和建成投产后的未来现金流收入,投资人作为项目公司(特许权受让人)的股东不提供或仅提供有限的还款保证,从而将投资人的风险限定于投资项目本身,与投资人的其他资产相隔离。

《特许权协议法》明文禁止特许权受让人抵押特许权协议下的项目资产(协议客体),也不允许该项目资产被债权人追索用于偿还特许权受让人的债务,仅概括地允许特许权受让人将其在特许权协议下享有的权利作为对贷款人债务的担保。

相比《特许权协议法》,《公私合作法》的规定则更符合PPP项目惯例。当公方、私方和贷款人间缔有直接协议时,私方可向贷款人抵押公私合作协议客体,也可将私方在公私合作协议项下享有的权利用于担保私方对贷款人履行义务。值得注意的是,虽然在法定情形下贷款人可就协议客体变卖受偿,但《公私合作法》也赋予了公方一定程度上的优先购买权。 

PPP项目中的国家保证和担保

通俗说来,PPP项目的实质是私人资本与一国政府做生意,因此作为私方的投资人面临的最大风险恐怕就是作为交易对方的公方随时改变游戏规则。因此,作为风险防范的措施之一,要求东道国政府在PPP项目协议中承诺给予一系列政府保证是PPP项目的核心问题。政府保证的内容一般包括实施条件和供应保证(如免费或以合理价格提供项目用地、所需能源、设施等)、外汇兑换与汇出保证、收益保证、不予国有化保证、提供税收优惠保证等。

从《特许权协议法》和现行的特许权协议示范文本的相关内容来看,作为公方的特许权出让人基本没有提供上述保证,仅原则性地提及特许权出让人可根据相关财政预算方面的法律提供国家财政担保,相比而言,《公私合作法》的相应规定则更清晰。《公私合作法》明确规定,当法律变更导致私方的纳税义务增加、预期收益降低及其他影响投资效益的情形时,公方必须采取保障私方收回投资的必要措施,如增加财政投入、提供补充担保等。当公私合作协议中约定财政担保事项时,明确要求应将相应的担保金额和担保期限列入各级财政预算并经立法机关批准。 

结语

不可否认,俄罗斯基础设施市场的巨大潜在需求,对外国投资者而言有着巨大的吸引力。继中俄两国宣布将考虑以特许权模式实施俄罗斯高铁项目以来,许多中国企业均对俄罗斯的基础设施项目表现出浓厚的兴趣,阿里巴巴近期也宣布将以PPP模式投资伊尔库茨克的机场改造项目。正如本文开篇时指出,截至目前俄罗斯PPP项目中鲜见外国投资者深度参与的先例,项目背后的法律风险也许是外国投资者望而却步的原因之一。新颁布的《公私合作法》能够提供更多PPP实施模式,有望成为俄罗斯公私合作领域新的里程碑,但目前由于配套实施法规尚不完备、缺乏实践检验,很难预计该法实施的效果。有意投资俄罗斯的中国企业必须重视和充分识别俄罗斯PPP项目法律风险,学会掌握和运用系列的项目协议合理分配转移法律风险,安全稳健地“走出去”。

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)


[1]Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «о концессионных соглашениях»,该法修订频繁,截至目前已历经14次修订,最近一次修订已于2015年5月1日生效。

[2]http://torgi.gov.ru/index.html,最后访问时间2015年10月9日。

[3]Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»”。

[4]按照俄罗斯国家杜马的规划,2016年7月前将完成全国PPP领域法规清理工作。

[5]《特许权协议法》第3条第1款,《公私合作法》未明确定义公私合作协议客体。

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