2019/04/01

金杜地产法律主题月丨如何实现铁路与TOD联动发展

作者:李春开 黄仲欢

2016年7月13日,国家发展改革委、交通运输部、中国铁路总公司联合出台《中长期铁路网规划》(发改基础[2016]1536号),2019年2月18日,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,规划提出“构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局,发挥城市强强联合的引领带动作用;…..加快建设深(圳)中(山)通道、深(圳)茂(名)铁路等重要交通设施”,我们国家,特别是粤港澳大湾区,正处于轨道与空间协同发展的最佳机遇期。

铁路投资规模巨大,“铁路+TOD联动开发”,一方面可以减轻政府的财政负担,实现“以地养路”,另一方面亦有助于促进交通服务与功能布局的有效结合与匹配,形成沿铁路的产业和城镇发展带,使得交通走廊与城镇发展走廊有机互动,推动形成良好的互动-互馈-共赢发展机制,市场空间潜力大,将是新兴房地产市场的又一增长点。

受限于经营性土地必须招拍挂的政策红线,如何使得铁路项目与TOD紧密结合,实现“铁路+TOD联动开发”,在现有的政策环境下是一项巨大挑战。

本文结合我们过往长期致力于大型基础设施(包括但不限于铁路、地铁等)、新城开发、房地产开发的实务经验与专项研究,进行简要分析和建议。

1. 什么是TOD

TOD模式,最早起源于美国,系指通过在公共交通沿线设置住宅、办公、商业设施、公共设施等诱导开发的[1]“以公共交通为导向的开发”(transit-oriented development)的土地综合开发模式。

综合先进国家、地区的TOD成熟案例,我们理解,从公共交通的点、线带动土地综合开发的角度,TOD模式可分为两大类:

 站上建城-点状辐射-复合开发:“以枢纽站为中心的高度复合的集聚型开发”,多适用于设在城市中心地带的车站及客流量较多的车站,利用已形成商圈、人流,通过以枢纽站为中心的高度复合型商业开发,全面提升车站步行圈内区域的附加值,有效实现土地空间有效利用与推动旧城改造。

 沿线区域-线状扩散-综合开发:通过线型轨道交通引入,并通过枢纽站与线路“点、线结合”,从城市中心向着城市近郊乃至于城际空间呈放线状射状展开,通过沿线土地综合开发,发展培育特色产业,引导、聚集人流,使得这些地区从乡郊变为城镇,进一步推动城镇化水平、提升区域经济活力。[2]

在中国,为进一步深化改革铁路投融资体制,国务院办公厅出台《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)首次提出“在保障铁路运输功能和运营安全的前提下,坚持‘多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约’的原则,对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。……促进铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发,提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平”,并针对TOD用地创新提出“一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设、按开发分期约定一次或分期提供”等突破现行土地管理制度的特殊政策,后续国家发改委等部委、广东、江苏、重庆、陕西、四川、甘肃、内蒙古等省级地方政府亦出台相关规范文件[3],为铁路+TOD联动发展、实现“以地养路”从国家层面提供政策上支持与指引。

2. 铁路+TOD联动发展的实务难点

2.1  上位法律及实操细则缺位

铁路+TOD联动开发涉及大型基建投资、交通运输、城乡规划、土地管理、产业布局等多方面内容,并且往往对现行的管理制度,特别是城乡规划、土地管理制度提出更高的要求或寻求更多的突破;但已出台的国家与地方政策均属于规范性文件,缺乏位阶高的上层统领法律文件,而另一方面,当前规范性文件多属于纲领性文件[4],就铁路+TOD联动发展的关键事项,如“引进社会资本的条件”界定,如何确定“TOD的边界和规模”、“联动供应”、“成片提供”、“分层设权土地供应”、“TOD用地成本”、“TOD收益反哺铁路”等,缺乏具体的实操性指引、存在实务难度。

2.2  多种主体利益博弈

铁路+TOD联动发展的关键要点在于沿线地方政府提供以站场为中心的一定范围土地(“TOD用地”)[5],利用TOD用地的土地综合开发收益根据铁路的建设、运营需求进行反哺,因此土地前期开发、土地供应规模、建设用地指标落实、规划条件设定、产业布局、土地供应定价、土地出让收益与土地二级开发收益的分配(反哺铁路建设运营)等事项,大大地触及铁路公司、沿线地方政府、投资人的核心利益,使得各方就此进行利益博弈、协调,此往往亦是实施铁路+TOD联动发展的最大实务难点。

2.3  多规合一

为推进铁路+TOD联动发展,城市总体规划、区域控制性详细规划、土地利用总体规划必须与铁路建设规划相衔接;为发展新兴产业,避免单一商品房开发、实现产城融合[6],精准的产业定位与产业布局等产业规划,更是必不可少;同时为聚集人流,实现人才互通、人口转移,推进城镇化进程,各项配套的公共交通规划、市政基础设施与公共服务设施专项规划亦应配套到位。

因此,铁路+TOD联动发展在实务上强调统一规划,“多规合一”,各项规划应联动实施、落地,但由于各方的核心利益诉求、现行制度或现实情况受限,在实务上往往存在较大的难度。

2.4  TOD收益反哺铁路

如前述,铁路+TOD联动发展的初衷在于“以地养路”,因此土地供应须匹配铁路建设运营,同时TOD收益应反哺铁路。

在实操上,土地供应需要进行土地前期开发,但受约于现行土地储备制度、土地出让制度和政府性债务管理要求,地方政府应根据其自身的财力情况进行土地前期土地开发达至净地条件方可供应。由于每个地区、城市财政实力不一,成片供应或联动供应匹配铁路建设运营在实务上存在难度。

在现行政府性债务管理要求下,不考虑土地一级开发收益,TOD收益主要包括两个方面:

① 土地出让形成的净收益。

② 土地二级开发形成的收益。

但前述两项收益归属于不同的利益主体且土地供应价格亦正反向影响前述两项收益。因此该等TOD收益的铁路反哺额度与反哺路径上须根据根据不同主体的利益博弈与项目架构、财税管理制度进行确定,存在实务难度。

3. 铁路+TOD联动发展的实务建议

在现行的政策制度下,根据我们过往的实务经验与研究总结,我们提出以下几点实务建议:

3.1  系统测算

相关参与方应系统测算铁路项目的前期、建设、运营、更新维护的资金需求与运营期的各项收入(票务收入和非票务收入),设定不同的财务经济指标作为TOD收益反哺的基准值[7],从而对比测算、推演铁路所需资金的波动情况(峰值、谷值)与分布时期,继而得出TOD收益反哺规模和反哺时期。

在推算出TOD收益反哺规模和反哺时期的基础上,根据沿线地方政府分段补亏的原则,结合当地的土地市场预测情况,假设不同的土地开发成本、土地规划指标、土地出让价格与土地供应时序等情形,从而对比测算、推演沿线地方政府所需提供的TOD开发的用地规模等核心要素。另外需要考虑不同市场经济环境下、不同反哺方式、是否引进社会投资人等多方面因素,修正、完善财务测算模型。

财务测算模型应是动态,随着铁路+TOD联动发展的进程而动态调整、深化。囿于我们专业所限,此仅为结合过往实务情况而总结的测算思路。

3.2  规划先行,各方参与

在系统测算的基础上,铁路公司、沿线地方政府应同期谋划,研究、制定铁路+TOD联动发展的纲领性发展规划,并且广泛征询市场·投资人的意见,使得纲领性发展规划切实、可行。

在铁路+TOD联动发展的纲领性发展规划的指导下,各方密切配合,完善各项事项,创新投融资模式,稳步推进铁路+TOD联动发展:

3.2.1  铁路公司:铁路公司跟进、落实铁路项目的各项建设运营事宜,并积极争取上级政府支持、对接社会投资人,创新投融资模式,协调沿线地方政府落实TOD有关事项等。

3.2.2  沿线地方政府:优化调整各项城市空间规划、产业规划以及配套的公共交通、市政基础设施、公共服务规划,落实建设用地指标(争取上级政府支持),联动开展TOD土地前期开发、联动供应TOD用地,完善各项财税政策、利用TOD收益反哺铁路等。

3.2.3  社会投资人:尽早介入铁路+TOD联动发展,抢占先机,根据项目的实际情况与铁路公司、沿线地方政府确定项目参与深度(是否介入铁路、单宗TOD用地合作还是成片合作等)、投资合作模式、投融资模式、反哺铁路方式与额度、项目盈利模式、项目实施步骤等各项事宜,推进铁路+TOD联动发展。

3.3 社会投资人的进入路径

根据已出台的铁路+TOD联动发展政策[8],结合我们的实务经验与目前市场上操作,就社会投资人介入铁路+TOD联动发展项目,我们总结以下四种方式:

3.3.1  铁路与TOD“两招并一招”

采用PPP模式引进社会投资人作为新建铁路项目的投资主体,并同时将土地综合开发权一并招标,使得社会投资人介入铁路项目的同时取得土地综合开发权。但我们尚无了解到实操案例。

3.3.2  单一铁路投资主体招标

采用PPP模式引进社会投资人作为新建铁路项目的投资主体,使得社会投资人介入铁路项目,未来将可依据TOD政策(如设定联建条件等)竞得TOD用地进行土地开发。如已落地的杭温铁路PPP项目、杭绍台高铁PPP项目。

3.3.3  铁路投资主体混改

采用混改方式改组已设立铁路公司,在铁路公司引进社会投资人介入铁路项目,未来将可依据TOD政策(如设定联建条件等)竞得TOD用地进行土地开发。如拟实施的海南铁路混合所有制改革项目。

3.3.4  单宗TOD用地合作

投资主体与铁路公司合作竞拍单宗TOD用地,或就铁路公司已竞得的单宗用地进行具体合作,这种方式较为司空见惯。
以上模式的合作方式各有优劣,具体须视乎项目的实际情况、各方商务谈判进行确定。

4. 总结

铁路+TOD联动发展是投资规模巨大、合作周期长、涉及不同领域、牵涉不同利益主体的复杂系统工程,需要专业法律服务团队协同开展项目,该服务团队不仅要求熟谙法律业务与基础设施开发经营、土地开发、公司运作管理事务,还需要具有跨领域解决问题的能力及经验,以协助相关各方做好顶层架构设计、推进落地实施与防范法律风险。



                      

[1]日建设计站城一体开发研究会编著,《站城一体开发 新一代公共交通指向型城市建设》,2015年,中国建筑工业出版社,第3页。

[2]日建设计站城一体开发研究会编著,《站城一体开发 新一代公共交通指向型城市建设》,2015年,中国建筑工业出版社,第23-28页、第34-39页。

[3]国家发改委等四部委与中国铁总联名出台《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础[2017]1173号),要求“树立TOD开发理念,发挥市域(郊)铁路对新型城镇化的支撑服务作用,集约利用资源,拓展城市综合服务功能,提高城市综合承载能力;依托市域(郊)铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设,引导人口布局,不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发,盘活利用既有铁路设施,规范推进新建市域(郊)铁路站场土地综合开发。鼓励市域(郊)铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式,构建综合开发溢价回收机制,支持市域(郊)铁路发展。”

国家发展改革委等三部委与中国铁总联名出台《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(发改基础[2018]514号)提出“进一步理顺政府与市场关系,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,支持地方政府引入社会资本参与高铁车站周边开发建设。鼓励地方政府牵头建立投资建设主体、管理运营主体、综合开发主体等多方合作开发机制,完善支持高铁建设投资主体及出资人参与高铁车站周边区域综合开发的政策措施,发挥政府规划引导、政策支持、搭建发展平台、提供公共服务等作用,加强对市场的引导,切忌政府大包大揽。理清权责关系,完善综合开发、运营管理及收益分配机制,形成促进发展的多种合力。”
部分省份亦出台相关规定,如《广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》(粤府办[2018]36号)、《重庆市人民政府办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的实施意见》(渝府办发[2018]75号)、《甘肃省人民政府办公厅关于支持铁路建设推进土地综合开发的实施意见》(甘政办发[2018]19号)、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的实施意见》(内政办发〔2017〕84号)、《江苏省人民政府办公厅关于支持铁路建设推进土地综合开发的实施意见》(苏政办发〔2016〕162号)、《陕西省人民政府办公厅关于进一步加快铁路建设支持铁路用地综合开发的意见》(陕政办发[2015]104号)、《四川省人民政府办公厅关于支持铁路建设土地综合开发的实施意见》(川办发[2015]79号)等等。

[4]经比对相关政策文件,我们发现《广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》(粤府办[2018]36号)对铁路+TOD联动发展的实务性问题提供了一定的实操指引。

[5]《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号):扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

[6]《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(发改基础〔2018〕514号):站城一体、综合配套。充分发挥高铁车站的辐射带动作用,围绕人的城镇化,统筹生产、生活、生态空间布局,走特色化、差异化发展之路,完善基础设施及公共服务设施配套,促进产城融合、宜居宜业,避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

[7]《广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》(粤府办〔2018〕36号):纳入土地综合开发收益后,铁路项目财务内部收益率原则上不应低于3%的行业基准值,并结合招募社会资本情况综合确定。

[8]《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号):

支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作,对既有铁路站场地区进行综合开发。

新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标,新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的,综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应,并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。土地由铁路建设投资主体取得的,铁路建设和土地综合开发应统筹推进;土地由其他市场主体取得的,其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜,确保铁路等各项建设按规划有序进行。”

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