2019/06/12

热点解读∣生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度如何衔接?

本文作者:吴青、周悦霖

引言

2019年6月5日,最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)。

《若干规定》的出台是最高人民法院贯彻落实《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)中提出的探索完善生态环境损害赔偿诉讼规则相关要求的具体举措。《若干规定》明确了生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度的衔接,这将有助于全面构建包括生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼、普通环境侵权责任诉讼在内的生态环境保护法律制度体系,明晰各项诉讼制度分工,深化对国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障。在发布《若干规定》的同时,最高人民法院还发布了五个生态环境损害赔偿案件典型案例(以下简称典型案例)。本文将结合典型案例,从排污企业角度,对《若干规定》进行四个方面的解读。

一、《若干规定》明确了生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的衔接问题

1. 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

我们此前曾在《探析丨不同主体提起环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系》中探讨过环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系,该问题一直是实践中的热点和难点问题。 

《若干规定》的出台,明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接关系,即环境生态损害赔偿诉讼优先,环境民事公益诉讼作为补充。[1]具体可归纳为三个原则:

合并审理原则:法院审理生态环境损害赔偿诉讼案件过程中,同一损害行为又被提起民事公益诉讼且符合条件的,该法院应当受理并合并审理。

生态环境损害赔偿诉讼优先原则:法院受理因同一损害行为提起的上述两类案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

补充原则:生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,符合条件的原告还可以就同一损害行为造成的、前案审理时未发现的损害提起环境民事公益诉讼;同样,民事公益诉讼案件的裁判生效后,符合条件的原告也可以就同一损害行为造成的新发现的损害提起生态环境损害赔偿诉讼。

对排污企业而言,一方面,上述规定明确了对于同一损害生态环境行为,除非存在新发现的损害,原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼,避免了排污企业因同一行为被重复追责;另一方面,两种诉讼的原告相互支持、互为补充,也将增加企业的应诉压力。

《若干规定》还明确法院审理生态环境损害赔偿案件时《若干规定》没有规定的,可参照适用审理环境民事公益诉讼适用的司法解释的规定。但是,在审理环境民事公益诉讼案件时,是否也可参照适用《若干规定》中的最新规定,未作出明确。

2. 生态环境损害赔偿诉讼与应急处置费用追偿诉讼的衔接

《若干规定》明确,如果实际支出应急处置费用的机关先提起追偿诉讼主张该费用,而生态环境损害赔偿诉讼原告尚未就同一行为起诉,或者已经起诉但是没有主张应急处置费用,那么法院应受理该追偿诉讼,并且在后一种情况中将追偿案件和生态环境损害赔偿案件合并审理;但是,如果原告已经就该行为提起的生态环境损害赔偿诉讼并且主张了应急处置费用,法院则不应当再受理追偿诉讼。

值得注意的是,《若干规定》明确了应急处置费用只能由实际支出该费用的机关在普通民事追偿诉讼中主张,或者由符合条件的原告在生态环境损害赔偿诉讼中主张,进一步明晰了没有支出应急处置费用的社会组织无权提起环境民事公益诉讼主张应急处置费用。[2]

二、《若干规定》明确了生态环境损害赔偿案件中被告的责任承担问题

1. 明确了将行为违法性作为生态环境损害赔偿责任的构成要件

《若干规定》明确,被告违反法律法规是其承担生态环境损害赔偿责任的条件。这一规定明显有别于普通环境侵权责任纠纷案件适用的无过错责任原则,即因污染环境造成损害,污染者即使合法排污,也应当承担侵权责任。[3]这种区别规定综合考虑了普通环境侵权诉讼与生态环境损害赔偿诉讼中原告举证能力、被告可能承担的赔偿责任的惩罚性以及案件的公益属性等方面的差异。

因此,对排污企业而言,确保达标排放、环保合规,虽不能免除私益侵权责任,但可以避免承担生态环境损害赔偿责任。但是,人民法院审理环境民事公益诉讼是否应当考虑被告行为的违法性及主观过错,目前仍无明确的实体性规定,学理上也存在争议。结合通行法理和司法实践经验,我们认为法院应当参照《若干规定》,也在环境民事公益诉讼中考虑被告的行为违法性和主观过错。

2. 创新性地将“修复生态环境”列为一种民事责任方式

《若干规定》将“修复生态环境”列入法院可以判处被告承担的民事责任形式之一,强调了生态环境损害赔偿诉讼的根本目的是修复生态环境。

3. 按照受损的生态环境是否能够修复区分被告应承担的责任

《若干规定》明确,就受损生态环境能够修复的部分,人民法院应判决被告修复生态环境,同时量化被告不履行修复义务时应当支付的修复费用(包括修复效果后评估费用),被告可能还要承担生态环境受损害至修复完成期间生态服务功能的损失;就受损生态环境不能修复的部分,被告需承担赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失。

依据原环境保护部2016年6月发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(以下简称《总纲》)8.1.2 e),应采用环境价值评估方法评估生态环境的永久性损害。实践中使用较多的环境价值评估方法是虚拟治理成本法。依据原环境保护部2014年12月印发的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》,以该方法计算生态环境损害时,应以污染物排放量乘以单位污染物虚拟治理成本,再根据受影响区域的环境功能敏感程度乘以1.5-10 的倍数。该方法可能计算出天价赔偿金,甚至高达实际治理成本的10倍。例如,最高法院发布的山东省生态环境厅诉J化工有限公司等生态环境损害赔偿诉讼案(以下简称J公司案)中,法院采信了以虚拟成本法计算的环境损害修复费用,判处两被告承担共计2.3亿余元的赔偿金。

值得注意的是,《若干规定》没有提及实践中的另一个难点,即如果案涉受损的生态环境已经自行修复,是否可以认为造成了损害?是否应当赔偿?金额如何计算?对此,可以参考典型案例中的绍兴市环境保护局、浙江S有限公司、诸暨市次坞镇人民政府经磋商达成的损害赔偿协议。该案中的大气污染物已经被稀释,无需实施现场修复,因此各方在协议中同意被告以替代修复的方式承担生态环境损害赔偿责任。可见,即使受损生态环境已经自行修复,排污企业可能仍需承担替代性修复的责任。然而,如何选择合理的替代修复方案,确保替代修复的资源能够与实际资源损失的折现量建立等量关系,实践中仍然缺乏明确可操作的规范。

三、《若干规定》细化了生态环境损害赔偿案件的受理条件和审理规则

1. 受理条件

《若干规定》明确规定了人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件。

一是可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告包括省级、市地级人民政府(包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府)及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。 

二是可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的情形(包括各地区依据《改革方案》要求,根据当地情况具体规定的情形)。

三是磋商是提起诉讼的前置程序。只有原告在与损害生态环境的行为人磋商不成或者无法进行磋商的,才可以起诉。

2. 管辖法院及审理机构

由于生态环境损害赔偿诉讼案件事关国家利益和人民群众环境权益,社会影响较为重大,《若干规定》明确规定第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。并且,考虑到生态环境损害跨地域、跨流域的特点,明确规定高级人民法院经批准可以在辖区内确定部分中级人民法院集中管辖该类案件。[4]中级人民法院认为确有必要的,也可以报批后裁定移交具备审理条件的基层人民法院审理。

《若干规定》还明确,生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。这有助于提升裁判专业性,统一裁判尺度。

3. 审判组织的组成

《若干规定》明确了一审生态环境损害赔偿诉讼案件的合议庭应当由法官和人民陪审员组成。依据2018年4月28日施行的《人民陪审员法》涉及生态环境保护且社会影响重大的第一审案件由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理。最高人民法院2019年5月1日发布的《关于适用<中华人民共和国人民陪审员法>若干问题的解释》还规定,可以根据具体案情,在符合专业需求的人民陪审员名单中随机抽取具有专门知识的人民陪审员。人民陪审员不仅可以参与全程庭审和合议庭评议表决,还有权参加案件调查和调解工作并向诉讼参加人发问。

4. 举证责任

《若干意见》规定了原告应承担的举证责任包括证明被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。对原告举证责任较高的要求考虑了原告能够掌握行政执法证据,举证能力较强的特点。

同时,《若干意见》要求,如果被告要反驳原告提出的上述三种情形,不能仅仅提出反驳而是要提供证据加以证明。

5. 证据审查规则

《若干规定》明确,生效刑事裁判中所确认的事实除非存在反证,无需另行举证证明。但是,刑事诉讼与民事诉讼的证明标准不同,刑事诉讼对所认定的事实需要满足排除合理怀疑,而民事诉讼中事实认定只需要满足高度盖然性的条件即可,所以不承担刑事责任并不当然免除生态环境损害赔偿责任。因此,《若干规定》明确,对刑事裁判未予确认的事实,当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的,人民法院应当予以认定。

《若干规定》也明确了可以将行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,以及当事人诉前委托作出的鉴定评估报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,纳入证据范围,该规定衔接了行政执法程序、诉前程序与司法审判程序。

生态环境损害赔偿诉讼涉及多学科、多专业的技术问题,关于审理规则的规定也体现了法院对这类案件审理的日趋专业化。例如,在J公司案中,生态环境损害赔偿责任的认定涉及复杂的技术问题,并且原告和被告分别向法院提交了两份不同的鉴定意见。因此受案法院在庭审的事实查明中充分发挥了技术专家的作用,不仅通知当事人申请鉴定人员、专家辅助人出庭,还依职权邀请了三位专家参加庭审并出具咨询意见,为采信鉴定意见提供了支持。

因此,排污企业为了更好地应对这类案件中复杂的法律和技术问题,应当委托专业律师,并视案件具体情况邀请具有专门知识的人出庭,提供专家证言、对原告提出的技术性证据进行质证等。

四、《若干规定》强调了生态环境损害赔偿协议和裁判的切实执行

1. 生态环境损害赔偿协议的司法确认规则

《若干规定》明确,经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。《若干规定》还规定了法院受理申请后公告、审查和裁定的内容和公开要求。

2. 生态环境损害赔偿协议和裁判的强制执行

《若干规定》明确,一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的,对方当事人可以向法院申请强制执行。同时,还规定需要修复生态环境的,依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。

例如,在典型案例中的贵州省人民政府、X劳务有限公司、贵阳K有限公司生态环境损害赔偿协议司法确认案中,各方当事人在协议中约定,一旦一方当事人拒绝履行或未全部履行赔偿协议,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。在地方层面,2019年6月4日,山东省高级人民法院针对环境损害赔偿协议的司法确认问题发布了全国首个《关于办理生态环境损害赔偿协议司法确认案件的若干意见》。

如果企业不能及时支付赔偿,也可以申请分期赔付。《若干规定》虽然未明确对此做出规定,但《改革方案》及山东省高级人民法院发布的《意见》规定,可以根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。另外,在J公司案中,法院也确定了被告J公司可以分期支付赔偿款项,以维持企业的正常经营。

结语

《若干规定》和典型案例的出台,体现了完善生态环境损害赔偿制度、严格追究排污企业责任是大势所趋。然而,由于相关司法实践经验还比较缺乏,《若干规定》仅以“试行”方式实施,对一些难点问题暂未作规定。特别是在生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度的衔接方面,有一些问题尚不明确,例如:

依据《若干规定》生态环境损害赔偿的权利人与义务人经前置磋商程序磋商不成的,才可以提起诉讼。那么,如果磋商正在进行,同一损害行为又被提起了环境民事公益诉讼,法院是否需要等待磋商结果确定才能决定是否受理该诉讼?

《若干规定》未明确同一损害行为先被提起环境民事公益诉讼,后被提起生态环境损害赔偿诉讼时,法院应当如何处理。如果对于环境民事公益诉讼已经进行了实质性的审查,是否还应中止其审理,优先审理后提起的生态环境损害赔偿诉讼?

如果就同一损害生态环境的行为先提起的环境民事公益诉讼审理中存在已经发现、诉讼请求已经涵盖、但是原告无权主张赔偿的费用(例如上文讨论的应急处置费用),这种情况显然不属于《若干规定》中规定的“前案审理时未发现的损害”。那么案件的裁判生效后,还能否再行提起生态环境损害赔偿诉讼?
以上问题有待实践中进一步探索。在生态环境损害赔偿领域,各地未来可能会出台细化规范,最高人民法院也可能随着审判实践的积累对《若干规定》做出补充修改。对于这些未来的变化,我们也将继续保持关注。


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