2019/01/10

《土壤污染防治法》施行后,如何进行环境执法?

作者:吴青 张帆

2018年12月27日,“常州外国语学校毒地案”在江苏省高级人民法院二审公开宣判,再次引发了社会对土壤污染的关注和高度重视。2019年1月1日,《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称土壤污染防治法)在我国正式施行,这对我国将土壤污染防治工作纳入法制化轨道,扎实推进净土保卫战具有重要意义。而研究探讨与土壤污染防治相关的环境执法问题既是落实土壤污染防治法的重要保障,也是相关义务人履行好法定义务,保证守法合规的必须。

一、环境执法主体和对象

1.环境执法主体

根据土壤污染防治法规定,土壤污染防治法项下环境执法主体包括生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门(以下简称土壤环境监管部门)。其中,其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门主要包括国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原、水利、卫生健康等主管部门。

2.环境执法对象

根据土壤污染防治法规定,环境执法对象包括土壤污染责任人、土地使用权人、土壤污染治理第三方机构(包括受委托从事土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的第三方机构),以及土壤污染重点监管单位。

二、环境执法部门可作出的执法行为及针对的环境违法行为

1.环境执法部门可作出的执法行为

根据土壤污染防治法第六章“法律责任”规定,环境执法部门可作出的执法行为见下表:

 序号
 执法行为性质
 具体执法行为
 1
 行政处罚
 

1) 罚款

2) 没收违法所得

 2  行政命令
 

1) 责令改正

2) 责令停产整治

3) 禁止从业

 3  移送公安机关

 1) 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处行政拘留

 4  刑事责任
 

1) 有期徒刑

2) 拘役

3) 罚金

2.针对的环境违法行为

根据土壤污染防治法的规定,相关义务主体如出现了以下环境违法行为,环境执法部门可进行环境执法。具体环境违法行为见下表:

 序号
 义务主体
 环境违法行为
 1  土壤污染责任人或土地使用权人
 

1) 未按照规定进行土壤污染状况调查的;

2) 未按照规定进行土壤污染风险评估的;

3) 未按照规定采取风险管控措施的;

4) 未按照规定实施修复的;

5) 风险管控、修复活动完成后,未另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估的;

6) 未按照规定将修复方案、效果评估报告报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案的;

7) 未按照规定实施后期管理的;

8) 未按照规定将修复方案、效果评估报告报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案的;

9) 土地使用权人未按照规定将土壤污染状况调查报告报地方人民政府生态环境主管部门备案的。

 2  土壤重点监管单位
 

1) 未制定、实施自行监测方案,或者未将监测数据报生态环境主管部门的;

2) 篡改、伪造监测数据的;

3) 未按年度报告有毒有害物质排放情况,或者未建立土壤污染隐患排查制度的;

4) 未制定、实施土壤污染防治工作方案的;

5) 未按照规定将土壤污染防治工作方案报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案的。

 3  尾矿库运营、管理单位
 

1) 未按照规定采取措施防止土壤污染的;

2) 未按照规定进行土壤污染状况监测的。

 4  企业事业单位和其他生产经营者
 

1) 拆除设施、设备或者建筑物、构筑物时未采取相应的土壤污染防治措施的;

2) 建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施时未依照法律法规和相关标准的要求采取措施防止土壤污染的;

3) 向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的;

4) 农业投入品生产者、销售者、使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农用薄膜,或者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的;

5) 违反规定将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦的;

6) 未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的;

7) 实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染的;

8) 转运污染土壤,未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接收地生态环境主管部门的;

9) 未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,开工建设与风险管控、修复无关的项目的;

10) 被检查者拒不配合检查,或者在接受检查时弄虚作假的。

 5  

第三方单位(受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位)

 出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的

三、 环境执法部门的监管职责

环境执法部门除了可以依法对与土壤污染防治相关的环境违法行为进行环境执法以外,还负有在土壤污染防治各环节的监督管理职责。根据土壤污染防治法的规定,生态环境主管部门负有对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理的职责,而其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门则在各自职责范围内负责土壤污染防治的监督管理工作。总体而言,环境执法部门的监管职责主要包含以下内容:

1.土壤污染监测 

土壤环境监管部门对土壤污染的监测可分为重点监测和定期检测。其中,需要重点监测的地块包含符合特定情形的农用地和建设用地。

 监管职责
 监测类别
 监测地块
 负责部门
 配合部门
 监测情形
 土壤污染监测
 重点监测


 农用地
 地方人民政府农业农村、林业草原主管部门
 生态环境、自然资源主管部门
1) 产出的农产品污染物含量超标的;
2) 作为或者曾作为污水灌溉区的;
3) 用于或者曾用于规模化养殖,固体废物堆放、填埋的;
4) 曾作为工矿用地或者发生过重大、特大污染事故的;
5) 有毒有害物质生产、贮存、利用、处置设施周边的;
6) 国务院农业农村、林业草原、生态环境、自然资源主管部门规定的其他情形。
 建设用地
 地方人民政府生态环境主管部门
 自然资源主管部门
 1) 曾用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的;
2) 曾用于固体废物堆放、填埋的;
3) 曾发生过重大、特大污染事故的;
4) 国务院生态环境、自然资源主管部门规定的其他情形。
 定期监测
 土壤污染重点监管单位周边土壤  设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门  /  /
 污水集中处理设施、固体废物处置设施周边土壤  地方人民政府生态环境主管部门  /  对不符合法律法规和相关标准要求的,应当根据监测结果,要求污水集中处理设施、固体废物处置设施运营单位采取相应改进措施。

2.土壤污染状况调查

根据土壤污染防治法规定,对于未利用地、复垦土地等拟开垦为耕地的,地方人民政府农业农村主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查,依法进行分类管理。 

此外,针对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查。 而对于有土壤污染风险的建设用地地块,地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查,并会同自然资源主管部门组织评审土壤污染状况调查报告。 

3.土壤污染风险评估

根据土壤污染防治法规定,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门对土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的农用地地块进行土壤污染风险评估,而建设用地的土壤污染风险评估应由土壤污染责任人、土地使用权人开展。

4.采取风险管控措施

针对不同类别的土地,土壤环境监管部门应当采取不同的风险管控措施,具体见下表:

 土地类别

 负责部门

 取的风险管控措施

 矿产资源开发区域

 各级人民政府生态环境、自然资源主管部门

 加强监督管理,按照相关标准和总量控制的要求,严格控制可能造成土壤污染的重点污染物排放。

 严格管控类农用地地块

 地方人民政府农业农村、林业草原主管部门

 

1) 提出划定特定农产品禁止生产区域的建议,报本级人民政府批准后实施;

2) 按照规定开展土壤和农产品协同监测与评价;

3) 对农民、农民专业合作社及其他农业生产经营主体进行技术指导和培训;

4) 其他风险管控措施;

5) 鼓励对严格管控类农用地采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施,并给予相应的政策支持。

 

土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的安全利用类和严格管控类农用地地块

 地方人民政府生态环境主管部门,会同农业农村、林业草原等主管部门
 制定防治污染的方案,并采取相应的措施
 建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块
 地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门
 

根据实际情况采取下列风险管控措施:

1) 提出划定隔离区域的建议,报本级人民政府批准后实施;

2) 进行土壤及地下水污染状况监测;

3) 其他风险管控措施。

5.评审风险管控效果评估报告、修复效果评估报告

由于对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,土壤污染责任人、土地使用权人可以申请省级人民政府生态环境主管部门移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。因此,省级人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源等主管部门对风险管控效果评估报告、修复效果评估报告组织评审,及时将达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录,并按照规定向社会公开以及向国务院生态环境主管部门报告。

6.监督从事风险管控和土壤修复单位和个人的执业情况

根据土壤污染防治法第八十条规定,省级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当将从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位和个人的执业情况纳入信用系统建立信用记录,将违法信息记入社会诚信档案,并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。

7.政府约谈

土壤污染防治法规定国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。此外,土壤污染防治法还通过要求政府向人大报告土壤污染防治情况,以及规定约谈或行政处分等方式来强化对政府土壤污染防治不力的问责力度。针对约谈,省级以上人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门对土壤污染问题突出、防治工作不力、群众反映强烈的地区,约谈设区的市级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人,要求其采取措施及时整改,并且约谈整改情况应当向社会公开。

四、土壤污染防治法颁布实施后,生态环境主管部门以及其他负有土壤污染防治监督管理职责部门需配套推进的工作

为落实好土壤污染防治法,生态环境主管部门及其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门还应当配套推进相关工作,具体见下表:


 土壤环境监管部门需配套推进的工作
 序号
 需配套推进的工作
 牵头部门
 参与部门
 1  建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息平台
 生态环境部
 国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等主管部门
 2  编制土壤污染防治规划
 设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门
 发展改革、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门
 3  制定国家土壤污染风险管控标准
 生态环境部
 /
 4  开展全国土壤污染状况普查
 生态环境部
 国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门
 5  制定土壤环境监测规范 
 生态环境部
 /
 6  统一规划国家土壤环境监测站(点)的设置
 生态环境部
 国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等主管部门
 7  制定公布重点控制土壤有毒有害物质名录
 生态环境部
 国务院卫生健康等主管部门
 8  制定对农用地农药、化肥、农用薄膜使用指导的规划、标准、措施
 国务院农业农村、林业草原主管部门
 /
 9  组织农药、肥料登记和对土壤环境影响的安全性评价
 国务院农业农村主管部门
 /
 10  制定农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品及其包装物标准和农田灌溉用水水质标准
 国务院农业农村主管部门
 /
 11  制定建设用地土壤污染风险管控和修复名录
 省级人民政府生态环境主管部门
 自然资源部
 12  制定土壤污染责任人认定办法
 生态环境部
 /
 13  制定土壤污染防治基金具体管理办法
 国务院财政主管部门
 国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门

五、需要修改的法律、法规、标准、技术规范等

土壤污染防治法的实施必然涉及相关法律、法规、标准和技术规范的修订,从而实现与土壤污染防治法的衔接。与固体废物污染土壤及地下水有关,《固体废物污染环境防治法》以及《水污染防治法》需作出相应修改;与建设项目选址以及搬迁后土壤污染调查、评估、修复等问题有关,《建设项目环境保护管理条例》也需要进行相应修改。

另外,针对土壤污染状况普查、监测、调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估等相关的技术标准和技术规范等,目前需要制定的以及需要进一步修订的详见下表:

 土壤污染防治环节
 需制定的技术标准和导则
 需修订的技术标准和导则
 

土壤污染状况普查

《农用地分类管理导则》

《建设用地分类管理导则》


 《土壤环境质量标准》(GB 15618-1995)
 土壤污染监测
 /  《场地环境监测技术导则》(HJ 25.2—2014)
 土壤污染状况调查

 《土壤污染调查技术规范》
 《场地环境调查技术导则》(HJ25.1-2014)
 土壤污染风险评估
 /
 《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3—2014)
 土壤污染风险管控
 /
 《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准》(GB36600-2018)
 《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准》(GB15618-2018)

 土壤污染修复
 /  《污染场地土壤修复技术导则》(HJ 25.4—2014)
 土壤污染风险管控效果评估
 《土壤污染风险管控效果评估技术导则》
 /
 土壤污染修复效果评估
 《土壤污染修复效果评估技术导则》
 /

六、土壤污染防治法执法中的难点、重点

1.土壤污染责任人的认定

(1)多方主体对土壤造成污染时,污染责任如何认定

土壤污染责任人的认定问题是土壤污染风险管控及修复过程中重要且复杂的问题,尤其是多方主体都对土壤造成污染的情形下,土壤污染责任人如何认定以及如何确定责任分担比例,是执法过程中的重点以及难点。

土壤污染防治法第四十八条规定,“土壤污染责任人不明确或者存在争议的,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”然而目前,我国还尚未制定出台土壤污染责任人认定办法,这会为土壤环境执法带来一定程度挑战。为了使土壤污染责任人认定更具有操作性,有关部门应当尽快制定认定土壤污染责任人办法。

(2)因历史原因造成的土壤污染,责任如何界定

由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性和累积性,一般情况下,土壤污染可能是多重因素造成的,也是一个长期积累的过程,对于因历史原因造成的土壤污染,如何界定土壤污染责任也将是执法过程中的重点和难点。

2.污染事实认定以及调查取证

在确定土壤污染责任人时,必然涉及到对土壤污染事实的认定,这就需要生态环境主管部门及其环境执法机构和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门调查取证。尽管土壤污染防治法授权前述监管部门对从事可能造成土壤污染活动的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查、取样,要求被检查者提供有关资料、就有关问题作出说明等,但是考虑到土壤污染隐蔽性和滞后性等特点,相关部门在对土壤污染事实调查取证时仍然会存在一定的难度。

3.第三方机构出具土壤污染防治相关报告的质量和规范性

在土壤污染防治过程中,由于从事土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位应当具备相应的专业能力,因此一旦受委托从事前述活动的第三方机构在出具《土壤污染风险评估报告》、《土壤污染风险管控方案》、《土壤污染修复方案》、《土壤污染风险管控效果评估报告》或《土壤污染修复效果评估报告》等报告时缺乏规范性,就会对土壤污染环境执法以及土壤污染责任人的认定产生重大影响。因此,如何保证第三方机构出具土壤污染防治相关报告的质量和规范性,也是土壤环境执法过程中的难点和重点。

为了规范第三方机构出具土壤污染防治相关报告的质量,一方面,环境执法部门应严格审查第三方机构是否具有相应调查评估资质,所出具相关报告所采用的方法是否在其资质范围内等。另一方面,有关部门需要加快配套出台及修改土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等环节的技术导则和标准规范,以规范和监督第三方机构在土壤污染防治过程中出具的报告的质量和规范性。

结语

如果说土壤污染防治法的出台是我国防治土壤污染,推进生态文明建设的必要措施,那么后续一系列土壤环境执法工作则是落实土壤污染防治法、扎实推进净土保卫战和打好污染防治攻坚战的必要保障,只有严格落实土壤污染防治法确立的各项基本制度及后续土壤环境执法工作,土壤污染防治法才会真正成为一部保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。

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