2020/05/13

食品安全监管丨以案说法——进出口食品生产经营中的那些“雷”

近年来,随着我国经济快速发展,贸易便利化不断完善,越来越多的进口食品出现在国人的餐桌上,并且来源国家和地区更加广泛,品种覆盖齐全。据2019年8月海关总署统计数据显示,近10年来,我国进口食品贸易以年均17.4%的速度增长,已有176个国家和地区的2283种进口食品纳入到准入管理,18295家境外输华食品企业获批注册,33059家进出口代理商在海关备案。同时,中国食品也越来越被世界所认可,食品出口额也逐年攀升。近年来食品及主要供食用的活动物进出口额请见下表 。那么,对于进出口食品的生产经营者而言,又有哪些法律风险需要预防呢?本文将通过几个案例展开分析,为食品生产经营者提供建议。

(单位:百万美元)

要点一:进出口食品注册备案——值得注意的问题

2019年5月6日,苏州某外贸食品公司向海关申报了一批出口食品,其中包括速冻蚕豆。经调查,该批速冻蚕豆的原料来自某蔬菜种植基地,而该基地的备案品种不包括蚕豆。该外贸食品公司因违反了《进出口食品安全管理办法》中的相关规定,被处以罚款5000元的行政处罚。

如下表所示,《进出口食品安全管理办法》第4条对于不同进出口食品的生产经营企业者作出了不同的监督管理规定。


进口/出口

生产经营者类型

监督管理类型

进口

进口食品境外生产企业

注册管理

向中国境内出口食品的出口商或者代理商

备案管理

出口

出口食品生产企业

出口食品原料种植、养殖场

目前,关于进口食品境外生产企业的注册及其监督管理,根据《进口食品境外生产企业注册管理规定》,由海关总署 统一负责,只有列入目录清单的食品,其境外生产企业才需要注册。最新一版的《进口食品境外生产企业注册实施目录》发布于2015年12月21日,共包括肉类、水产品、乳品以及燕窝产品四大类。另外,2018年6月5日,为促进“一带一路”倡议的落实,国家认监委还发布了首批4家哈萨克斯坦在华注册蜂蜜企业名单;2015年10月21日,原国家质检总局发布了《进出境中药材检疫监督管理办法》,其中规定了中药材的境外生产企业也需要实施注册登记管理 。进口食品境外生产企业注册名单均可以在海关总署进出口食品安全局网站上查询 。

但需要注意的是,根据2019年11月26日海关总署发布的《进口食品境外生产企业注册管理规定(征求意见稿)》,就注册范围,拟从原四大类产品扩展至所有食品,要求拟向中国境内出口食品的进口食品境外生产企业,应当获得海关总署注册;并且进行风险分类管理,海关总署按照不同类别生产企业的风险程度,确定对已获得注册的境外食品生产企业的监督检查重点、方式和频次。因此,进口食品境外生产企业需要时刻关注该管理规定修改动向,以做到及时依法注册。

根据《进口食品境外生产企业注册管理规定》,一旦海关总署经复查发现已注册的境外食品生产企业不能持续符合注册要求的,应当暂停其注册资格并暂停进口相关产品,同时向其所在国家(地区)主管当局通报,并予以公告;该企业所在国家(地区)主管当局应当监督其在规定期限内完成整改,并向海关总署提交书面整改报告和符合中国法律法规要求的书面声明,经海关总署审查合格后,方可继续向我国出口食品。并且,已获得注册的境外食品生产企业,有相关情形之一的(包括因境外食品生产企业的原因造成相关进口食品发生重大食品安全事故的;其产品进境检验检疫中发现不合格情况,情节严重的;经查发现食品安全卫生管理存在重大问题,不能保证其产品安全卫生的,等等),海关总署应当撤销其注册,同时向其所在国家(地区)主管当局通报,予以公告。

关于进口食品进出口商、出口食品生产企业、出口食品原料种植场的备案管理,可参照《进口食品进出口商备案管理规定》《出口食品生产企业备案管理规定》以及《出口食品原料种植场备案管理规定》。各类企业需在完成备案后,方可从事相应业务。另外,原国家质量监督检验检疫总局还曾于2012年10月8日发布《关于公布实施备案管理出口食品原料品种目录的公告》,使用目录所列产品作为主要加工原料的出口食品,其原料种植、养殖场应当向检验检疫机构备案。列入目录的食品原料品种包括蔬菜(含栽培食用菌)、大米、禽肉、禽蛋等共九类。

在上述案例中,海关对涉案外贸食品公司作出处罚,并非因其出口的速冻蚕豆产品质量不符合国家标准或不符合合同约定,而是因为该蔬菜种植基地的备案品种中并不包括蚕豆。本案也提示我们,应当注重进出口食品生产经营中的合规管理,依法办理注册、备案。

要点二:进出口食品的中文标签——常见的法律风险

2018年1月,广东省汕头市澄海区食品药品监管局立案调查张某违法销售白砂糖一案,现场查获无中文标签标识白砂糖共3801袋、190.05吨,经评估,货值金额为114.03万元。除经营外包装无中文标签标识的进口预包装食品的行为外,当事人同时还存在未取得食品经营许可证从事食品白砂糖的经营活动、经营假冒食品的违法行为,最终被处以没收违法经营的食品,罚款1824.5万元的行政处罚。

《食品安全法》第97条明确规定,进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签;依法应当有说明书的,还应当有中文说明书;预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的,不得进口。《进出口食品安全管理办法》第15条也规定,进口预包装食品的中文标签、中文说明书应当符合中国法律法规的规定和食品安全国家标准的要求。

而一旦进口预包装食品的标签、说明书不符合法律规定,根据《食品安全法》第125条的规定,进口预包装食品的经营者会被市场监管部门没收违法所得和违法经营的食品,并可以没收用于违法经营的工具、设备、原料等物品;违法经营的食品货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额5倍以上10倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。

除了上述没收、罚款的行政责任外,生产经营者还可能需要承担民事赔偿责任。例如在另一个案件中,某消费者从A公司处购买了25瓶进口的日本清酒,之后发现这些清酒外包装上没有张贴中文标识,遂起诉到法院,根据《食品安全法》第148条第2款 要求该公司支付价款10倍的赔偿款,最终法院支持了该消费者的诉讼请求。

此外,实务中还存在一类“三同食品”,即“同线同标同质”(即出口企业的内外销产品在同一生产线、按相同的标准生产,从而达到相同的质量水平) 食品。这一类产品主要供出口,但也有部分在国内销售。特别是新冠疫情期间,部分原定出口的产品滞销,相关行业组织向有关部门汇报、请示后,国家市场监管总局复函表示,“在疫情防控期间可在其出口包装上临时加贴中文标签标识在国内市场销售。” 

关于新冠疫情过后“三同食品”是否可保持将原定出口产品通过加贴中文标签的方式在国内销售,需要视相关部门的进一步规定和解释。但我们认为有必要提醒生产经营者的是,并非所有原定出口的“三同食品”都可以通过简单加贴中文标签的方式在国内销售,例如,根据《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》,在中国境内生产销售和进口到中国的婴幼儿配方乳粉配方需要注册,申请配方注册时还需要提交标签样稿,因此,如果出口产品并未取得国内的注册,即便产品本身符合国标,也不能通过仅加贴标签的方式在国内进行销售。另外,根据《关于加强进口婴幼儿配方乳粉管理的公告》(国家质量监督检验检疫总局公告2013年第133号),进口婴幼儿配方乳粉的中文标签必须在入境前已直接印制在最小销售包装上,不能在境内加贴。虽然“三同食品”并非进口食品,但如果婴幼儿配方食品等特殊食品作为“三同食品“在中国国内销售,则建议生产经营者参考进口食品的相关规定进行管理,以规避潜在的法律风险。

要点三:进出口食品所适用标准——尚无相关国家食品安全标准怎么办

2014年5月,朱某从某药店购进了五瓶从新西兰进口的“鲨鱼肝油胶囊”,产品配料为鲨鱼肝油、外壳(明胶、甘油、水)。购买后,朱某以产品中添加了法律禁止添加的药品鱼肝油为由提起诉讼,请求判令经销商退还货款,经销商与进口商共同赔偿货款十倍赔偿。本案经一审支持了原告的诉讼请求,经销商和进口商不服一审判决提起上诉,二审法院驳回上诉,维持原判。

在上述案例中,由于涉案产品系从新西兰进口,并非按照我国食品安全标准生产,截至二审判决前,我国也尚无相关国家食品安全标准,那么应当适用何种标准、如何判断涉案产品是否合格,成为该案件的争议焦点。《食品安全法》第38条规定,生产经营的食品中不得添加药品,但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。但具体到鱼肝油,《国家卫生计生委办公厅关于鱼肝油相关问题的复函》(国卫办食品函〔2014〕297号)中明确,鱼肝油是列入《中华人民共和国药典》的物品,在我国无传统食用习惯,不属于普通食品;同年4月25日,原国家食品药品监管总局进一步发出了《关于依法严厉查处违法生产经营鱼肝油产品的通知》(食药监办食监三〔2014〕83号),严禁企业生产经营鱼肝油食品(指普通食品)。根据上述规定,添加了鱼肝油的普通食品不符合食品安全标准,属于违法食品。在该案件中,最终法院也据此作出了判决。

但对于多数进口食品而言,并没有诸如上述复函、通知一样清晰、明确的规定。就此,根据《食品安全法实施条例》《进出口食品安全管理办法》《关于规范进口尚无食品安全国家标准审查工作的通知》(国卫办食品发〔2017〕14号)以及原国家质检总局和原卫生部共同发布的《关于进口食品、食品添加剂检验有关适用标准问题的公告》(2009年第72号公告)的规定,一般可按以下方式处理。

  • 原则上,进口食品应当符合中国食品安全国家标准和相关检验检疫要求,例如,致病性微生物、农药残留等不得超过食品安全国家标准限量的规定,必须满足GB2760-2014《食品添加剂使用标准》、GB2762-2017《食品中污染物限量》等通用标准;

  • 在食品安全国家标准公布前,按照相近的标准实施检验,这些标准包括了现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准。例如,在进口乳粉的情况下,如果没有专门的标准,则应当符合GB19644-2010《乳粉》;

  • 首次进口尚无食品安全国家标准的食品,由境外出口商、境外生产企业或者其委托的进口商向国家食品安全风险评估中心(以下简称“评估中心”)提交所执行的相关国家(地区)标准或者国际标准,经评估中心初审、征求意见、技术审查后,将技术审查意见报送国家卫健委。国家卫健委审核通过后,发布暂予适用标准。海关按照国家卫健委决定暂予适用的标准进行检验。

  • 这里有两点需要注意:一是暂予适用的标准公布前,不得进口尚无食品安全国家标准的食品;二是食品安全国家标准中通用标准已经涵盖的食品不属于“尚无食品安全国家标准的食品”;

  • 对于《食品安全法》实施前已有进口记录但尚无食品安全国家标准的食品、食品添加剂,在食品安全国家标准发布实施之前,按照原进口记录中指定的标准实施检验。

关于出口食品所适用标准的问题,《进出口食品安全管理办法》第24条规定,应当符合进口国家(地区)的标准或者合同要求;进口国家(地区)无相关标准且合同未有要求的,应当保证出口食品符合中国食品安全国家标准。

要点四:销售进口食品时的刑事犯罪风险——谨防可能涉及的“三宗罪”

Y某从香港购进产自日本福岛等地的奶粉后,在中国内地销售,5个月内采购金额达260余万元。涉案奶粉虽经检验符合我国国家标准,但根据国家质量监督检验检疫总局《关于进一步加强从日本进口食品农产品检验检疫监管的公告》(总局2011年第44号公告)规定,我国禁止从福岛县等12个都县进口食品、食用农产品及饲料。法院经审理,判决Y某犯销售不符合安全标准的食品罪,判处有期徒刑3年9个月,并处罚金人民币170万元。

我们曾在“食品安全监管”系列文章《食品生产经营中可能触犯的“三宗罪”》(链接)中对生产、销售不符合食品安全标准的食品罪进行了分析。再次需要提醒食品生产经营者注意的是,这一罪属于危险犯,即不需要产生实际的损害结果,只要达到“足以造成严重食物中毒事故或其他严重食源性疾患”程度,即可构成本罪的既遂。

关于“足以造成严重食物中毒事故或其他严重食源性疾患”,最高法、最高检《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕12号)中规定了5种具体情形 。在上述案例中,虽然涉案奶粉经我国具有资质的检验机构检验合格,但由于产自核泄漏事故地区,属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品。最终被告人被判处有罪。

除了“生产、销售不符合安全标准的食品罪”,进出口食品的生产经营者同样也有可能触犯“生产、销售有毒、有害食品罪”“生产、销售伪劣产品罪”。另外,虽然上述案例中的被告人是自然人,但根据食品安全案件“处罚到人”的原则,在以单位为主体进口、销售涉案奶粉的情况下,仍有可能构成单位犯罪,直接负责的主管人员和其他直接责任人员,也都要依照《刑法》相关规定承担刑事责任。


* * * * *

以上我们从案例出发,归纳整理了进出口食品的生产经营者应当留意的要点。这些要点在食品的进出口环节容易被忽略,并且根据场景不同,常常需要进行有针对性的分析。另外,关于进出口食品的主管机关,除了市场监督管理部门针对流通环节进行监管之外,海关也会针对进出口环节进行监管,因此进口食品的生产经营者需要了解两方面的法律法规,必要时可咨询法律顾问,避免“踩雷”。

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