2019/08/30

食以安为先- 中国食品安全监管体系概述

食以安为先。食品安全是食品行业监管体系的核心。我国现行的食品安全监管体系是在《食品安全法》为基础的法律、法规、部门规章、以及标准规范等基础上建立起来的。本文旨在宏观介绍和解读食品安全监管体系中比较重要的监管制度,包括风险预防监管体系、生产经营许可制度、食品追溯、召回制度、以及相应的法律责任制度,当然,除本文所述外,食品监管体系中仍有一系列的其他重要监管制度,如自检制度、进出口监管制度等等,限于篇幅在此不做单独表述。

1. 食品安全法的体系以及食品安全监管机构

现行有效的《食品安全法》首次颁布于2009年,并在2015年进行了重大修订,被冠以“史上最严”的评价。2018年,《食品安全法》又进行了修订,但本次修订主要是在政府机构改革的背景下,对部分监管机构的名称进行了调整,没有实质性的变化。

对于食品安全监管体系具有重大影响的行政法规,即《食品安全法实施条例》( “实施条例”)(2009年公布,2016年修订),由于其相当程度上仍是基于2009年的食品安全法,已在数年前纳入修订议程。今年3月份,国务院常务会议通过实施条例的草案,其正式文本有望今年出台,该条例将涉及食品安全的多个重要方面,将会对食品安全监管体系的进一步建立和完善产生重要影响。

食品安全监管机构也在监管体系建立和调整的过程中,经历了九龙治水到相对统一监管的变化,在2015年食品安全法修改后,食品安全监管即调整为以食药监部门为主、其他相关部门包括农业部、卫生行政部门、海关等在特定领域参与监管的体系,随着国务院机构体制改革,目前的食品安全监管体系的主要监管部门则相应调整为市场监督管理局(以下简称“市监局”)。

2. 风险监测和风险评估制度

风险监测和评估是食品安全监管的前端,其主要针对的是食品生产和经营环节中出现的风险防范。实践中,容易引起忽略的是,风险监测和评估除了提供宏观风险防范外,也会对企业的生产经营带来实际和直接的影响。

目前体制下,由国务院(或省、自治区、直辖市人民政府)卫生行政部门会同同级市监局等部门制定、实施国家(或本行政区域)食品安全风险监测计划,由国务院卫生行政部门负责食品安全风险评估工作并公布食品安全评估结果。

从风险监测到风险评估再到评估结果对食品生产经营活动产生实际影响的过程大致如下:

 

现行食品安全法及其实施条例实际上并未规定风险监测结果对生产经营者直接产生效力的途径,这方面实施的相关规定主要是《食品安全抽样检验管理办法》与《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》。据此,食品安全风险监测结果发现食品可能存在安全隐患的,市监局可以组织相关领域专家进行分析评价,分析评价结论表明相关食品存在安全隐患的,市监局可以根据工作需要告知相关食品生产经营者采取控制措施(如上文图中虚线所示)。

严格意义上讲,食品安全风险监测其目的是为风险评估、标准的制定及食品安全总体状况的评价等提供依据,其监测的内容既包括标准内的项目,也包含未纳入法定标准的项目,因此,监测结果除非表明存在食品生产经营违法行为,否则不应直接用于食品安全监管执法,但实践中,如上所述,风险评估和检查很有可能会影响到企业的实际经营。这方面法律法规有可能进一步发展,需要特别关注仍在立法过程中的《实施条例》以及2019年2月2日发布的《食品安全抽样检验管理办法》修订草案。

3. 食品安全标准制度

相较于其他法规体系,食品安全标准体系是食品行业监管体系中最为重要的组成部分之一。从体量来看,这部分也是内容最为丰富、也最为庞杂的部分。截止到2018年6月,我国共发布1260项食品安全国家标准。

从内容来看,食品安全标准主要包括通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法四类,基本涵盖从食品生产加工的各个主要环节,其中最广泛为食品行业所知的、也是令食品行业从业者普遍关切的莫过于GB7718。 

食品安全标准作为统一的概念首次出现在2009年食品安全法,此前,我国存在多个标准体系,包括食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准等等,食品安全法首次规定,食品安全标准是唯一的强制性标准,食品安全标准外,不得存在其他强制性标准。因此,从效力而言,食品安全标准均为强制性标准。

除了作为强制性适用的食品安全标准以外,从效力角度,我国还存在大量的推荐性标准,通常其标准号上标注为“/T”。从制定的主体角度划分,又有行业标准、地方标准、企业标准。从标准角度,在存在食品安全标准的情况下,食品安全标准必须适用,当然企业也可以选择制定更为严格的自身标准。无论适用何种标准,一旦产品选择并在标签上注明其标准,则该标准无论是否为食品安全标准,均必须严格适用,否则有可能会被认定为不合格食品。

由于大量的标准以及不同的标准内容上也不能面面俱到,因此,食品安全标准的适用是实践当中一个常见的难点,尤其在于食品行业广泛创新的今天,新兴开发的食品的标准适用将成为行业从业者以及监管者均需面临的问题。

4. 食品生产经营全链条监管

食品安全法贯彻“全过程和全方位监管”的理念,将纳入监管的食品相关生产经营环节进行了延伸,并细化了在各环节对各主体的要求,其中尤为强调企业自身的制度建设、记录保存及自检自查。值得注意的是,食品安全法及其实施条例纳入并细化了食品贮存及运输环节监管、网络食品交易监管及食用农产品的销售管理相关规定,不断完善食品生产经营监管的范围。

 许可制度

我国对食品、食品添加剂的生产经营及直接接触食品的包装材料等具有较高风险的食品相关产品均实行许可制度,其生产经营者需要获得相应的食品生产经营许可证或工业品生产许可证(就食品相关产品)。因此,无论是实际从事食品、食品添加剂、食品相关产品的生产者和经营者(无论是否实际以实物的方式经营),均需要获得相应的许可。

就特殊食品(包括保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品)而言,其许可条件更为严格。除了食品生产经营许可之外,上述特殊食品的生产需要适用更为特殊的监管许可要求。每项保健食品须在注册或备案之后方可投入生产和销售,特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品则需要获得相应的配方注册证书。围绕基于产品的注册或备案监管制度,上述特殊食品在生产环节受限于严格的产品准入要求。需要关注的是,保健食品的产品注册和备案制度在近几年已经进行了一系列的改革,总体而言,大趋势上,保健食品的管理相对此前更加宽松。婴幼儿乳粉的配方注册制,经过的几年的时间的调整,已经建立并投入运行。在此基础上,国家市场监督管理总局于2019年06月26日公布的《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法(征求意见稿)》,对原有的乳粉注册规定进行了修改和细化。

 食品安全全程追溯制度

食品安全法第42条确立了食品安全全程追溯制度。食品安全全程追溯制度是指食品生产经营者将食品生产销售过程中的各环节信息进行记录、保存,以便进行责任追溯的制度。然而,食品安全法第42条对食品安全全程追溯制度的操作机制规定得相对笼统,具体措施散落于食品安全法的各条文中,如第50条的食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度,第51条的食品出厂检验记录制度,第59条的食用农产品进货查验记录制度等,在实践中可能导致企业对信息的记录保存不完整、信息混乱等情形,而一旦出现食品安全事故,监管部门首先需要检查的往往就是食品全程追溯的资料和记录。

 召回制度

根据食品安全法,召回适用于食品生产经营者发现食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的情形。食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化、销毁等措施,而因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品允许采取补救措施后继续销售。

目前关于召回涉及的主要规定是原食品药品监督管理总局于2015年颁布的《食品召回管理办法》(“召回办法”)以及原质监总局于2007年颁布的《食品召回管理规定》(“召回规定”)。

实践当中,召回仍是一个相对复杂的问题,除了法律适用方面存在的冲突以外,召回的具体处理,尤其是针对不直接涉及食品安全的问题,如标签问题,是否要严格遵守召回办法的要求,统一收回至生产商处,能否就风险较低的问题上,通过销售商更正,是一个实践中经常遇到的问题。另外,对于召回的食品,无害化处理也是一个令很多食品企业棘手的问题,无害化的处理貌似简单,但其具体要求的边界并不明确,大量要求体现在监管部门的分散的低层面规范文件,这给食品经营企业带来了隐形的责任,尤其是在出现问题食品非法流入市场的情况下,食品经营企业如何有效保护自身,证明其已经完全合规地开展了无害化处理程序,是一个经常容易面临的问题。

新实施条例预计会在食品召回问题进行一些实质性的修改,有待关注。

5. 检验检查制度以及食品生产经营者信用监管制度

 食品安全检验

食品安全法规定县级以上食品安全监督管理部门对食品进行定期或不定期的抽样检验,且严格规定不得免检。在此基础上,通过一系列的法律规范,包括《食品检验工作规范》、《食品安全抽样检验管理办法》(及其抽样检验草案)、《网络食品安全违法行为查处办法》包括《食品生产经营日常监督检查管理办法》,建立比较详尽的食品安全检验检查制度,形式上包括飞行检查、异地检查、交叉检查等等。同时,针对愈加普遍的网络销售以及互联网加餐饮行业,监管部门也出台了多项专项的规定,将之纳入食品安全检查的重点之一。

随着信息公开的日趋发展,检验结果公示已极为普遍,这也意味着食品企业需要更好的应对检查,以维护自身的品牌形象。如何应对监管部门的书面或现场检查、以及采取合适的事先或事后措施,已经是也应当是很多食品企业日常合规准备工作的一部分。

 食品生产经营者信用监管制度

食品安全法第113条建立了食品生产经营者食品安全信用档案制度,对违法情节严重的食品生产经营者可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关金融机构。相关部门陆续出台的《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》等文件,也明确将存在失信行为的食品生产经营者纳入联合惩戒范围,并加大惩戒力度。食品生产经营者的食品安全信用渐渐与行业准入、融资信贷、证券发行、企业征信等信用体系衔接,充分发挥对食品安全失信行为的制约作用。修订中的实施条例草案也可能对此作进一步的细化和规范。

6. 责任以及处罚机制

食品安全法之所以冠以“史上最严”,其突出表现在处罚和责任制度上。

民事责任而言,企业生产和经营明知不符合食品安全标准的产品,除了承担损失外,还应承担消费者价款十倍或损失金额三倍的赔偿,增加赔偿金额不足一千元的,则为一千元。实践中,由于损失界定比较繁琐,运用比较广泛的是价格的十倍赔偿制度。这种明显高惩罚性质的赔偿制度,在加大违规责任的同时,也带来了一大批职业打假人,其关注的重点通常是食品的标签合规问题,而非食品本身的安全。这也导致很多食品企业深受困扰,近两年司法实践和监管部门的态度有所转变,但目前仍欠缺全国范围内统一的规则和司法实践。

行政责任方面,除了对人身罚(限制从业)外,采用了其他法律规范中相对少见的高倍处罚制度,严重的违规情形将面临最高货值金额三十倍的处罚。综合这两年的处罚情况来看,顶格处罚的案件比比皆是,高额处罚案件也频繁出现,这和证照分离、强化事后监管的监管改革以及严峻的食品安全形势紧密相关。

刑事责任而言,一个值得关注的重要方面是处罚到人的机制。2018年国家食品药品监督管理总局、公安部颁发了《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》,具体明确了行政和刑事衔接的机制,明确规定单位从事食品药品违法行为的,除对单位进行处罚外,还要处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任,尤为重要的是,该规定进一步明确“直接负责的主管人员”是在违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥作用的主管人员,而“其他直接责任人员”是具体实施违法行为并起较大作用的人员,既可以是单位的生产经营管理人员,也可以是单位的职工,包括聘任、雇佣的人员。

结语

食品安全关系重大。严峻立法、重罚明典是食品安全监管体系的主要特点,目前的执法实践也充分显现了这一特点。食品行业的生产经营者,应当建立和完善自身的合规要求,充分关注食品监管制度的变化,在经营和创新的过程中实现动态合规,既是法律法规的要求,也关系到企业以及个人的责任和安危。


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