2017/10/25

能源诉讼:矿床压覆纠纷实务

​作者:雷继平(合伙人) 程世刚(合伙人) 李时凯(律师)

一些铁路、输电线路、高速公路等建设项目,经过矿产资源区,会发生对矿产资源的压覆,从而形成矿床压覆纠纷。

权利冲突的法理基础

压覆矿产资源会导致矿产资源不能开发利用的情况,矿业权人的勘查、开采权益受到不同程度的限制。法理认为,限制矿业权人勘查、开采的权益,实质上是在矿业权人的探矿权、采矿权上设定了一项公共地役权。公共地役权是指,为了实现公共利益或公众需求而对不动产所有权人或用益物权人所施加的某种负担。 

公共地役权是用益物权的一种,有的国家立法作出了明确规定。如《法国民法典》第650条规定:“为公共的或地方的便宜而设立的役权,得以沿通航河川的通道,公共或地方道路的建筑或修缮,以及公共或地方其他工事的建筑或修缮为客体。一切有关此种役权的事项,由特别法令规定之。” 

我国物权法没有明确规定该项物权,但一些法律或行政法规的条款体现了公共地役权的内容,如《石油天然气管道保护法》第二十七条规定:“管道企业对管道进行巡护、检测、维修等作业,管道沿线的有关单位、个人应当给予必要的便利”,《公路法》第四十七条规定:“在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内,以及在公路两侧一定距离内,不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物,不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动”。 

司法裁判中也体现了公共利益保护的价值取向。2016年7月12日,最高法院作为十大典型案例公布的“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”,认定:即使国网浙江省电力公司建设支桩和架设电线的行为构成对云和县叶腊石矿采矿权的妨害,但考虑到案涉工程在满足福建与浙江联网送电需要及提高华东电网供电可靠性方面发挥的重要作用,且该工程投资巨大并已正式投入运营,如拆除,必将对浙江省电力供应造成重大影响,电力供应不仅涉及到叶腊石矿的经济利益,更涉及社会公共利益,云和县叶腊石矿关于立即拆除采矿区域内输电线路的诉讼请求不予支持。 

与地役权相比,公共地役权有如下特征:

  • 地役权是为不动产权利人相互之间的便利而设定,公共地役权则是为了实现公共利益。
  • 地役权的当事人一般是订立地役权合同的双方当事人,而设立公共地役权一方是政府或相关公共事业部门,政府或公共事业部门实际上是代社会公众为实现公共利益而行使管理权。
  • 地役权关系中有供役地和需役地,但公共地役权不以存在需役地为成立要件。
  • 公共地役权具有不可转让性,这是因为公共地役权系为实现公共利益而设定的,随意转让会使相关特定公共事业处于不确定状态。
  • 公共地役权或者是无偿取得的,或者是仅需给予供役地人一定的补偿。

国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号,下称“《国土部通知》”)第四条第(三)款规定,建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应就补偿问题与矿业权人签订协议,补偿的原则是以直接损失为限。

被压覆人权利是否适格的判断因素

压覆矿纠纷中的当事人一般是矿业权人和建设单位。关于矿业权人是否为适格诉讼主体的问题,司法案例中审查的主要是几个方面: 

第一,核实采矿权许可证载明的矿种。采矿权人只对被许可开采的矿种享有开采、收益的权益,对没有批准开采的矿种,即使存在压覆事实,也不能主张关于该矿产资源的损失(内蒙古自治区高级人民法院〔2016〕内民申143号民事裁定书)。 

第二,办理延续登记期间,采矿权人的权利仍受法律保护。有法院认为,由于办理延续登记客观上需要合理时间完成登记程序,要求原采矿证期限届满时延续登记即办理完毕不合常理,也非采矿权人可以做到,故延续登记期间采矿权人虽不能从事矿山开采,但仍然享有采矿权人的相关权益(湖南省高级人民法院〔2016〕湘民终760号民事判决书)。 

第三,压覆区域虽不在采矿权许可证载明的坐标范围内,但在采空区扩界区内的,如果采矿权人对扩界区已履行完毕探矿义务,已经探明详细储量,且省级国土资源主管部门批复同意采矿区扩界,并同意对扩界区矿产资源储量进行备案的,则采矿权人对扩界区享有采矿权(最高人民法院〔2014〕民一终字第300号民事判决书)。 

第四,核实矿区关停、采矿权人兼并的过程。如果原采矿权人享有压覆范围内矿产资源的采矿权,后因资源整合与新采矿权人合并,原采矿权人的关停与新采矿权人的兼并行为是相互衔接的过程,新采矿权人获得压覆区域采矿权及其相应收益权具有延续性,则新采矿权人对压覆区域的采矿权受法律保护(湖北省高级人民法院〔2014〕鄂民监二再字第00002号民事裁定书)。 

被压覆人权利是否受到侵害的考量因素

第一,首要需要确认建设项目本身及其保护区是否压覆了矿业权人享有矿业权的区域。根据国土资源主管部门向探矿权人颁发的矿产资源勘查许可证、向采矿权人颁发的采矿权许可证所载明的坐标范围,以及建设项目的具体坐落,结合法律规定的建设项目保护区范围,可以认定建设单位的建设行为是否压覆了矿业权人享有矿业权益的区域。 

第二,核实建设单位进行建设行为与矿业权人取得矿业权的先后顺序。一般而言,如果建设单位的建设行为在先,矿业权人取得矿业权在后,建设单位要求矿业权人在压覆区域(包括在已设立的保护区内)不得进行相应的活动,具有法律依据,是合法行为,不构成“侵权行为”,例如根据《公路法》第四十七条的规定,在已经建成的大中型公路桥梁和渡口周围一定范围内,不得进行挖砂、采石、取土等行为。如果矿业权人取得矿业权在先,建设单位的建设行为在后,根据物权法第一百三十六条的规定,建设单位对于矿业权人的在先权利具有相应的注意义务,如果建设单位未尽到相应的注意义务,在压覆区域损害了矿业权人的矿业权益,则建设单位的压覆行为构成侵权。 

第三,要核实建设单位是否进行了压覆查询、压覆矿产资源审批。根据《矿产资源法》第三十三条、《煤炭法》第五十四条及《国土部通知》第四条的规定,建设单位应当在项目可行性研究阶段进行压覆查询,提出压覆矿产资源申请,报省级以上国土资源主管部门批准同意后,由建设单位或者新的土地使用权人与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案,采矿权人据此及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。建设单位在项目建设过程中,是否进行压覆查询、有无依法办理压覆矿产资源审批手续并与矿业权人协商变更采矿权范围及补偿事宜,是否已尽到合理注意义务,是认定建设单位建设行为是否合法、是否存在过错的主要考量因素。 

第四,要核实建设单位在项目具体建设过程中是否调整建设规划,以及规划调整是否经过相关审批程序。如果建设单位未经批准,擅自调整政府批复的线路规划,且在施工前未按规定进行压覆矿产资源评估,导致调整后的实际线路与矿业权人的矿区范围重叠,压覆了矿业权人矿区的矿产资源,建设单位存在过错,其行为构成侵权(最高人民法院〔2016〕最高法民申1316号民事裁定书)。

确定赔偿数额的裁量因素

法院在确定损失金额时,一般参考评估机构的评估报告。在具体确定损失金额时,法院可能考虑如下因素: 

1. 关于压覆区域范围的确定,法院具有一定的裁量权。 

确定压覆区域范围,是认定损失金额的前提。一般情况下,如果建设单位与矿业权人对于压覆范围没有争议,或者国土资源主管部门就压覆范围出具了正式文件(比如压覆矿产资源补偿建议函),法院可据此确定压覆区域范围大小。但是,如果建设单位与矿业权人对实际压覆区域的范围有争议,法院具有一定的自由裁量权。最高人民法院〔2016〕最高法民终583号民事判决书指出,鉴于《矿产资源法》第二十条仅规定非经国务院授权的有关主管部门同意,“铁路、重要公路两侧一定距离内”不得开采矿产资源,并没有规定具体范围,故对“一定距离内”的确定应参照我国保护公路安全的法律及条例的相关规定。 

如果因建设单位的建设行为,矿业权人被责令关闭全部矿区,则全部矿区可视为被压覆区域。雅安市中级人民法院〔2015〕雅民初字第75号民事判决认为,按照国土矿产资源部门的要求是矿山必须全部关闭,致探矿权人的《矿产资源勘查许可证》过期失效,造成探矿权人享有的在矿山的探矿权价值及其他财产的全部损失,故建设单位认为即使有压覆,应按照实际压覆区域进行赔偿的辩解理由不能成立。探矿权人依法享有的探矿权所形成的无形资产价值及其他财产损失与建设单位的建设行为存在因果关系,建设单位的建设行为侵犯了金鑫矿业公司的财产权利,建设单位应赔偿矿业权人的财产损害。 

2. 确定损失时通常以损失发生时的市场价格计算 

采矿权作为用益物权,具有财产价值,建设单位在进行项目建设过程中,在没有与采矿权人达成一致意见的情况下,压覆采矿权人矿区,导致采矿权人不能进行正常的开采活动,侵害了采矿权人的采矿权,应承担相应的民事责任,根据《侵权责任法》第十九条规定,侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。据此,有地方法院参照《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》(湘国土资发〔2013〕17号,2013年5月5日起施行)的规定认为,压覆矿业权应当赔偿的损失主要包括所压覆矿产资源应分摊的已缴采矿权价款、被压覆范围矿业权的取得成本、压覆范围的直接损失、被压覆采矿权开采投资及同类开采矿山行业投资平均利润减去已获投资回报、被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润,即,建设单位应当向采矿权人赔偿直接损失外,还应考虑投资利润(湖南省高级人民法院〔2016〕湘民终760号民事判决书)。 

3. 《国土部通知》对损失确定有重要的规范作用 

《国土部通知》第四条第(三)款规定:“补偿的范围原则上应包括:

  • 矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);
  • 所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”

上述规定表明,《通知》确立的补偿原则为“直接损失补偿”,并不包括企业经营利润等间接损失。 

但是,如前所述,有些地方的细化规定突破了《国土部通知》确定的以直接损失为限的补偿原则,前述《湖南省通知》第四条规定:“四、补偿内容和标准。分以下两种情形:1、压覆国家出资并正在进行的地质勘查的探矿权或已探明资源储量矿产地的,原则上按经核实的工作量及现行预算标准计算的工作成本进行补偿。2、压覆非国家出资矿业权的,原则上按以下补偿范围和标准进行补偿,具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本;②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润;③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”根据上述规定,建设单位压覆矿产资源补偿的范围,不仅限于直接损失,还包括矿业权人的利润损失,这提高了补偿的标准。 

有的法院在确定矿业权人的损失时,参照、采用了《国土部通知》及省级政府部门关于补偿的细化规定所确定的直接损失补偿标准。例如,江西省高级人民法院〔2015〕赣民二终字第52号民事判决指出,矿业权人损失的确定,参照《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》(赣府厅字(2013)15号)规定,即“探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿;整个矿区或核心区域被压覆的,应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿”。

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