2019/04/15

食药安全监管大环境下的刑事风险与防范

作者:刘海涛、赖粤明、李栋、夏莹

食药安全关系到广大人民群众身体健康和生命安全,是国计民生的大事。食药问题无小事,一旦爆发都会造成较大的社会影响,涉案企业和个人往往会成为媒体舆论关注的焦点以及口诛笔伐的对象,甚至可能使有关责任人员遭受囹圄之灾。针对食药犯罪,国家一直保持着严惩重处的高压态势。本文重点分析食品药品领域的主要刑事法律风险,并提出相应的风险防范建议,以此帮助经营者和企业家充分重视并有效规避食药刑事风险。

一、 食药犯罪涉及行业广泛

食药犯罪是对刑法中关于食品药品相关犯罪的统称,常见的具体罪名主要是生产、销售不符合安全标准的食品罪,生产、销售有毒、有害食品罪,生产、销售假药罪,生产、销售劣药罪,生产、销售不符合标准的医用器材罪,生产、销售伪劣产品罪,非法经营罪等。除此之外,可能还会触及妨害动植物防疫、检疫罪(例如违法从疫区进口猪肉),组织、领导传销活动罪(例如以推荐保健食品为名义开展“拉人头”式的传销活动), 假冒注册商标罪(例如在劣酒包装上贴假标冒充名酒),虚假广告罪(例如发布药品虚假广告)等罪名。

可以看出,国家针对食药犯罪是全方位的打击,范围贯穿追溯源头至终端,覆盖了食药的生产、加工、包装、运输、贮存、销售、宣传等各环节。同样,食药犯罪涉及的行业并不局限于传统的食品和药品行业,其他以各种形式参与到食药流通环节的行业,例如农业、制造业、广告业、进出口贸易行业、互联网行业等,也会因食药问题面临刑事风险。近年来,互联网行业和广告行业逐渐演变为食药犯罪的重灾区。公安部多次联合各部委,开展打击互联网食药犯罪行动和食品保健食品欺诈和虚假宣传整治行动,重点查处网络销售假劣食品、药品等违法犯罪行为和打击食品保健食品网络虚假宣传、虚假违法广告行为[1] 。仅2017年7月至2019年2月期间,全国公安机关破获食品保健食品欺诈和虚假宣传方面的犯罪案件即有8100余起,抓获犯罪嫌疑人1.3万余名[2]。  

食药犯罪涉及行业领域广泛,这就意味着除了传统的食品药品行业外,非食药行业的经营者特别是食药犯罪高发区的互联网和广告业也应当充分关注食药问题,不可掉以轻心。经营者应当时刻关注食药法律法规动态,建立建全企业食品合规管理体系,构造综合全面的食药安全防控体系并有针对性地布局食药风险防控重点,不断完善食药犯罪预防机制。

二、 食药领域行政执法与刑事司法紧密衔接 

行政执法是发现犯罪线索的重要渠道。虽然国家早已明文规定行政执法机关在查处违法行为过程中发现涉嫌犯罪案件的应当及时移送至司法机关,但实践中长期存在着有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题。为全面打击食药犯罪,2015年12月,国家食药监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办五部门联合印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,强调和细化食品药品领域的行政执法与刑事司法衔接工作,推动食品药品监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院之间建立建全线索通报、案件移送、信息共享、信息发布等工作机制。行政执法机关在查办食品违法案件过程中,发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的,都应当及时将案件移送至公安机关,并抄送同级人民检察院。之后,不少地区都纷纷出台了相应的规范,落实食品药品领域的行政执法与刑事司法衔接工作。以上海为例,《上海市食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》进一步厘清食品药品领域的行政执法与刑事司法衔接工作细节,对案件移送等事项的时限都作了具体清晰的规定,建立了案件是否符合移送条件的争议解决机制等。此外,上海还设立了专项工作考评以督促上海市内各区市场监管部门和公安机关密切协作配合。 [3]

食品药品领域行政执法与刑事司法紧密衔接,意味着食药犯罪暴露的几率更大,食药案件遭受刑事查处的风险更高。2018年,全国检察机关起诉制售假药劣药、有毒有害食品等犯罪12360人,同比上升5.5%。 [4]以上海市为例,除2015年数量激增外,近五年来上海食品安全犯罪案件数量大致维持在100件以上。2018年,上海公安部门侦破危害食品安全犯罪案件108起,共抓获犯罪嫌疑人260人,由检察机关提起诉讼78人,法院一审判决食品安全相关犯罪人数23人。 [5]

 
行政执法机关启动调查的食药案件,随时有可能因犯罪线索的发现而被移交至司法机关触发刑事调查程序。因此,经营者应当充分重视行政执法机关的监管,严肃对待行政执法机关的指导和建议,积极配合行政执法机关的调查。在日常管理经营中严格规范自身行为的同时,保持与行政执法机关之间的良好互动和沟通,构建“亲清共建”的新型政商关系,以便及时发现和解决处于萌芽状态的食药问题,早日化解食药刑事风险。 

三、 食药犯罪深究自然人的法律责任

我国刑法对单位犯罪一般采取双罚制,即同时追究单位和个人的刑事责任。由于对单位仅适用罚金刑,因此追究个人的刑事责任往往能更有力地震慑不法分子,更有效地打击和预防犯罪。为加大在食药行业的监管和处罚的力度,国家强调落实“处罚到人”制度,深究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任,这意味着任何参与食药犯罪的自然人都难以逃脱刑事制裁。

2018年1月,国家食品药品监督管理总局、公安部印发了《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》(“《处罚到人规定》”),落实食品药品违法行为“处罚到人”的规定,强调行政执法与刑事司法衔接,明确规定单位从事食品药品违法行为的,除对单位进行处罚外,还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。这里的“直接负责的主管人员”是在违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥作用的主管人员;“其他直接责任人员”是具体实施违法行为并起较大作用的人员,既可以是单位的生产经营管理人员,也可以是单位的职工,包括聘任、雇佣的人员。此外,《处罚到人规定》还推行禁业限制和处罚信息公开等制度,曝光自然人的违法犯罪行为并使其无法继续从事食药相关工作。2019年3月26日,李克强总理在国务院常务会议上表态,对违法违规企业及其法定代表人等相关责任人要进一步加大处罚力度的,同时加快研究“终身逐出市场”等惩戒机制,并指出“对那些造成严重食品安全事件后果的企业责任人,要从重处罚,罚到他们倾家荡产!”。

面对国家严肃追究食药犯罪自然人刑事责任的高压态势,企业的法定代表人、股东和高级管理人员除了要做好本职工作外,更应当从以下方面入手积极应对食药刑事风险:首先,应认真主动学习食药相关法律法规,提高自身关于食药犯罪方面的刑事法律风险意识;其次,应加强对相关食药业务人员的教育和培训,将食药问题作为考核指标的重要内容;最后,应贯彻落实食药安全防控体系等合规制度,监督评估食药合规体系的执行情况。食药合规体系的建立,不应是应付执法部门监管要求的被动选择,而应当是主动降低企业食药刑事法律风险的自发结果。


[1] 例如2017年7月国务院食品安全办联合公安部等九部门印发《食品保健食品欺诈和虚假宣传整治方案》,2018年5月市场监管总局联合公安部等八部门开展的“网剑行动”等。
 

[2]市场监管总局《国务院食品安全办、公安部、市场监管总局联合公布8起食品保健食品整治欺诈和虚假宣传重大案件》,2019年2月22日。

[3] 参见《上海市食品药品行政执法与刑事司法衔接工作考评细则(试行)》。
 

[4]数据源自张军《最高人民检察院工作报告》,2019年3月12日。

[5]数据源自《2018年上海市食品安全状况报告》。





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