2015/04/24

新版投资目录释放哪些政策信号?

2015年3月13日,经国务院批准,国家发改委与商务部正式发布新版《外商投资产业指导目录》(“《投资目录》”),自2015年4月10日起施行。《投资目录》作为中国政府外商直接投资管制的核心文件,明确规定了鼓励类、限制类的外商投资项目以及禁止外商投资的领域,并就特别行业规定了外商投资的股比限制及其与中国企业的合作模式。自1995年颁布之后,《投资目录》每隔几年修订一次,此为《投资目录》的第六次修订,也是历次修订中修改规模较大的一次,某种程度上反映了刚刚发布的2015年中国两会《政府工作报告》中要求进一步简政放权、建立市场准入负面清单、深化投资审批制度改革的要求。

《投资目录》的此次修订,也回应了市场关于进一步放开外商投资领域限制的期待。2013年,中国在上海设立自由贸易区,并率先参考国际通行的负面清单做法,制定《外商投资准入特别管理措施》(即负面清单)以取代《投资目录》,之后又在2014年再次修改负面清单,将限制类和禁止类的产业从190条减少至139条。但是由于上海自贸区的负面清单仅适用于自贸区领域,市场一直期待上述示范效应能够在全国范围内推广,外商投资准入领域能有更进一步的深度改革。虽然《投资目录》尚未采用负面清单的形式,但其对外商投资准入领域的放宽力度也堪比上海自由贸易区的负面清单。

具体而言,本次修订鼓励外商投资先进制造业、现代服务业、科技研发等领域,对于不涉及国家经济安全或公共利益的行业倾向于从依赖政府调控转为交给市场调节。整体而言,鼓励类项目删减调整幅度不大,限制类条目大幅缩减(从79条减少到38条),且诸多领域放开了外资股比限制(“合作”、“合资”条目数从43条减少到15条,“中方控股”条目数从44条减少到35条)。需要特别说明的是,新版《投资目录》中增加的若干限制类产业(如汽车、金融行业)并非属于新增项目,而是将散见于其他外资行业政策中的限制性规定统一纳入了《投资目录》。

另外,值得注意的是,新版《投资目录》删除了现行版本中“国务院专项规定或产业政策另有规定的,从其规定”这一表述。此修改对外商投资监管具有重大意义,一方面,这表明新版《投资目录》统一了之前各个行业主管部门规定的外资限制,另一方面,也意味着除以“法律法规”的形式对外资准入进行限制和禁止外,今后行业主管部门不能再另行对外资规定限制条件。

从行业来看,本次修订所反映的主要外商投资准入政策变化如下:

制造业

新版《投资目录》中,制造业开放的力度较为显著。现行《投资目录》中限制类的制造业条目被大幅删减,包括饮料制造业、化学原料及化学品制造业、化学纤维制造业、通用设备制造业、专用设备制造业(武器弹药制造除外,属于禁止类)、交通运输设备制造业、通讯设备、计算机及其他电子设备制造业在内的条目几乎被完全删除。前述行业由此将被调整为允许类,外国投资者将可以在这些领域进行投资,其投资方式及持股比例亦不受限制。同时,基于宏观经济的考虑,有些产业也明确为限制类,例如农业领域的原糖加工、船舶的修理、设计与制造。

医药医疗行业

医药行业外资政策也有较大变化。2011年《投资目录》中限制类列明的产能过剩的药品生产(如多种维生素、钙剂)、麻醉药品及一类精神药品原料药生产等被删除,归为允许类,这也是政府希望通过市场自主调控产业发展的体现。

但另一方面,我们注意到政府对医疗机构的监管趋严。虽然在现行2011年《投资目录》中医疗机构为允许类,但在实践中,设立外商独资的医疗机构依然困难重重。尽管目前政策层面有所突破,比如在上海自贸区和包括北京、天津在内的七个试点省市 允许设立外商独资医疗机构,且行业内希望全面放开医疗机构外资限制的热议不断,本次《投资目录》中将医疗机构再次被列入限制类,并且将其投资形式限于合资合作,意味着对外商投资医疗机构的限制短期内不会放开。

汽车行业

新版《投资目录》首次将汽车整车、专用汽车和摩托车制造明确列为限制类,并规定中方股比不低于50%,同一家外商可在国内建立两家(含两家)以下生产同类(即乘用车类、商用车类和摩托车类)整车产品的合资企业,但如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业可不受两家的限制。上述限制几乎与2004年颁布的《汽车产业发展政策》中的相关表述完全一致,唯一区别是未将农用运输车的制造纳入限制类。

值得注意的是,汽车整车制造在2007年的《投资目录》中列为鼓励类外商投资项目,而2011年版的《投资目录》中已从鼓励类中移出成为允许类项目,根据《汽车产业发展政策》进行管理。而此次《投资目录》将其明确归为限制类,反映了监管部门逐步收紧外商投资整车制造产业的趋势以及对自主品牌汽车产业发展的支持。因此,近年来备受瞩目的关于放开整车合资股比限制的问题可能将暂时搁置。但是,在某些与汽车紧密相关的领域,外资股比也有放宽走向,例如400吨以上的轮式、履带式起重机械制造,已不再要求必须成立中外合资或合作企业。

之前早些时候发布的征求意见稿曾删除了鼓励类中汽车电子装置制造与研发领域若干产品或技术项目关于投资方式的限制,例如汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器、嵌入式电子集成系统等,即外资可以在上述领域成立外商独资或合资企业,不再有中资参股或参与合作的要求。但新版《投资目录》中只删除了嵌入式电子集成系统的制造与研发领域的投资方式限制,某种程度上反映了监管部门关于进一步放开汽车行业外资限制的顾虑。

通信、互联网

总体而言,国家对通信、互联网等领域新兴业务的发展持鼓励态度。新版《投资目录》中取消了对增值电信领域电子商务的股权比例限制。而早在今年1月份,上海自贸区便放开了外商投资电子商务领域股权比例限制。由此,外国投资者可在中国境内设立独资的电子商务公司,且区域范围将不限于上海自贸区。

同时,新兴的物联网业务,即物联网技术开发与应用,也被纳入鼓励类。该等修改符合中国政府希望在移动互联网时代在物联网相关技术领域获得领先地位的政策导向。

而另一方面,与之前的出版业外资政策一致,网络出版服务在新版《投资目录》中被明确列为禁止类。该等调整并不令人意外,因为文化部、新闻出版署2005年颁布的《关于文化领域引进外资的若干意见》中亦明确禁止外商投资互联网出版业务。

基础设施、房地产

对比2011年《投资目录》,新版《投资目录》取消了地铁、房地产领域对外商投资的限制。具体而言,鼓励类中的城市地铁、轻轨等轨道交通的建设和经营不再有中方控股的限制,外资可在中国独资建设并运营地铁、轻轨线路。另外,房地产业也从限制类调整为允许类,不再限制外国投资者在中国进行土地成片开发以及建设和运营高档宾馆、写字楼、国际会展中心。

教育

与其他行业的放开趋势相反,整体教育行业对外资的限制更加严格。高等教育机构、学前教育机构均被新增为限制类,且投资模式限于合作并由中方主导;而原来属于限制类的普通高中教育机构的投资模式同样要求由中方主导。义务教育机构被列为禁止类,未来外国投资依然难以涉足中国基础教育。而另一方面,非学制类职业培训新增为鼓励类,反映了国家在政策层面鼓励外资投资职业培训领域的倾向。

能源

能源领域也有显著变化。电网的建设、经营由限制类调整为鼓励类,虽然依然存在中方控股的要求,但监管类别的调整反映了政府鼓励外资参与中国电网运营的态度。另外,《投资目录》鼓励类中还新增了洁净煤发电项目、若干类的大型电站的建设、运营、污水处理厂建设、经营,也呈现了政府通过政策引导外资投资清洁能源、大型电站的趋势。

服务业

鼓励类中的会计和审计在现行2011年《投资目录》中有“限于合作、合伙”的投资形式要求,但在新版《投资目录》中,上述要求被删除,仅要求首席合伙人需具有中国国籍。这意味着外国投资者将可在中国设立独资的会计师事务所,提供会计和审计服务。对娱乐业的限制也进一步放开。鼓励类中的演出场所经营不再有中方控股的限制,而娱乐场所经营也从限制类中删除,成为允许类的项目。

但部分服务行业的外资政策却呈现了相反的趋势,比如法律咨询和文物拍卖。在2011年《投资目录》中,法律咨询属于限制类;而在新版《投资目录》中,中国法律事务咨询明确被列为禁止类,将中国入世承诺和关于外国律师事务所驻华代表机构监管法规中的规定明确化,但与此同时也明确其可以提供有关中国法律环境影响的信息。此外,经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店也被明确列为禁止类。

本次《投资目录》修订显示了中国政府在改善外资准入领域管理体制方面的决心和努力,中国的外资领域监管也逐渐趋向“国民待遇”。可以预见的是,在政府简政放权的大背景下,外资准入在审批等各方面也将会有所突破。另外,值得注意的是,商务部于近期发布了《外国投资法》征求意见稿,其中明确规定将制定外国投资特别管理措施目录(即负面清单)。如《外国投资法》正式颁布,《投资目录》将可能最终退出历史舞台,被负面清单所取代。

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