2021/08/11

中国取缔未登记非政府组织

近日,公安部门官员对涉嫌运营不合规的一些国际组织的中国办事处进行了查访。公安部门敦促该等国际组织设立非政府组织代表机构以期能在中国长期开展活动。

上述非政府组织中有许多是基金会、贸易协会和会员组织,而非大家一贯会想到的政治团体。本文将简要概述《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》相关内容,并介绍该法对“非政府组织”的定义以及该等组织在中国开展活动的方式和须遵守的规定。

法律概述

《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(《管理法》)由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,自2017年1月1日施行,是中国首部管理和监督境外非政府组织在中国境内活动的法律。应注意的是,中国政府将此法视为国家安全立法范畴的法律,因而由公安部门负责打击不遵守该法律的非政府组织。

根据《管理法》,境外非政府组织是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。 

《管理法》第三条进一步规定,境外非政府组织可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动。此外,《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录业务主管单位名录(2019修订)》(《名录》)详细规定了境外非政府组织依据《管理法》可以开展活动的类型和领域。 

根据我们对《管理法》的理解,境外非政府组织应符合以下条件:

  1. 系非政府组织

  2. 系非营利性组织

  3. 在中国境外合法成立

  4. 在中国境内开展活动; 

  5. 开展上述《名录》中所涵盖的经济、贸易、农业等领域的一项或多项公益活动。

境外非政府组织在中国开展活动的方式

境外非政府组织可选择在中国设立代表机构或与中方合作单位共同开展临时活动,相关内容如下:

一、代表机构

大多数境外非政府组织选择设立代表机构。 值得注意的是,由于代表机构在中国法律下不具有法人资格,涉及相关法律责任的,由其所属的境外非政府组织承担。

与中国其它社会组织(如社会团体或基金会)一样,代表机构受到“登记管理机关”和“业务主管单位”的双重管理。

国务院公安部门和省级人民政府公安机关(“公安部门”)是代表机构的登记管理机关,而业务主管单位的确定取决于该代表机构所开展的具体活动。《名录》中列出了数十家业务主管单位。

据我们了解,代表机构提交的初始申请文件通过后,公安部门官员会提供便利,向业务主管单位介绍其情况。

境外非政府组织应当自业务主管单位同意之日起三十日内,向登记管理机关申请设立代表机构登记。《管理法》规定了应提交的申请材料和审查申请材料的时限(即六十日内)。应注意的是,上述六十日的时限并不包括将上述材料送达公安部门、与公安部门进行商讨的时间以及准备包括公证文件在内的申请材料和完成执行以及满足其他要求所需的时间。 

通常来讲,完成代表机构登记需要六至十二个月的时间。

二、临时活动审批

一般来说,境外非政府组织在正式登记代表机构之前,不得在中国境内开展任何活动,但《管理法》规定,不愿在中国设立代表机构的境外非政府组织可通过获得临时许可开展活动。

境外非政府组织未在中国境内设立代表机构,在中国境内开展临时活动的,应当与中国的国家机关、人民团体、事业单位、社会组织(以下称“中方合作单位”)[1] 合作进行。

值得注意的是,营利性企业和个人均不在上述中方合作单位范围内。

实际开展活动时,境外非政府组织应首先找到同意协助其开展临时活动并向主管单位办理相关手续的中方合作单位。根据《管理法》第十七条,中方合作单位应当按照国家规定办理审批手续,并在开展临时活动十五日前向其所在地的登记管理机关备案。

备案应当提交下列文件、材料

  1. 境外非政府组织合法成立的证明文件、材料;

  2. 境外非政府组织与中方合作单位的书面协议;

  3. 临时活动的名称、宗旨、地域和期限等相关材料;

  4. 项目经费、资金来源证明材料及中方合作单位的银行账户;

  5. 中方合作单位获得批准的文件;

  6. 法律、行政法规规定的其他文件、材料。 

开展经备案的临时活动仍会受到时间限制。《管理法》规定,临时活动期限不超过一年,确实需要延长期限的,应当重新备案。

此外,如果公安部门认为临时活动中存在下列情况,其有权要求中方合作单位终止活动:(1)违反法律规定(2)危害国家统一、安全和民族团结(3)损害国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益(4)从事或者资助营利性活动、政治活动(5)非法从事或者资助宗教活动。[2] 

与登记代表机构相比,开展临时活动所需提交的文件相对简单,不需要准备与住所和首席代表有关的文件。此外,与业务主管单位相比,通常更容易找到中方合作单位。

然而,在实践中,申请开展临时活动并不像《管理法》中描述的那样容易。由于额外的行政负担和政治顾虑,许多中方合作单位并不愿意与境外非政府组织合作。此外,代表机构为境外非政府组织在中国的知识产权、税收待遇、人员聘用、财务和其他运营方面提供了更多的保护。

三、商业实体

一些活跃在中国市场的非政府组织纷纷成立咨询公司,这种咨询公司通常是以外商独资企业的形式开展活动。该类公司一般的咨询业务范围包括 "商业咨询 "等类似业务,以及设立营销网站,提供基本的营销和售后服务。它们也会直接用人民币开具发票。 然而,这种公司是不合法的。因为《管理法》明确规定,任何境外非政府、非营利性组织必须在中国设立代表机构,境外非政府组织未登记设立代表机构、开展临时活动未经备案的,不得委托、资助或者变相委托、资助中国境内任何单位和个人在中国境内开展活动。此外,一些贸易促进机构通过外商独资企业协助其将产品进口到中国。这种外商独资企业成立步骤简单且投资成本低

对违法行为的惩处

公安部门可全权决定暂停或永久终止境外非政府组织在中国境内开展的活动。

情节严重的,直接责任人可能会被拘留数日。

此外,在中国设立常设机构也存在风险。

除了履行其作为登记管理机关的职责外,公安部门还负责对境外非政府组织及其代表机构的违法行为进行查处[3]。公安部门可采取的调查和惩罚措施包括但不限于:

  1. 约谈境外非政府组织代表机构的负责人;

  2. 查阅和封存文件;

  3. 进入境外非政府组织在中国境内的住所、活动场所进行现场检查;

  4. 查封或者扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物;吊销登记证书;取缔临时活动;

  5. 警告或拘留直接责任人员。[4] 

境外人员违反该法规定的,有关机关可以依法命令其限期出境,将其遣送出境或者驱逐出境[5]

五年禁止期和“不受欢迎名单”

如果境外非政府组织的活动严重违反《管理法》规定,包括以中国法律未明确允许的方式在中国境内开展活动,或其代表机构违反该法规定被撤销登记、吊销登记证书或者临时活动被取缔的,自被撤销、吊销、取缔之日起五年内,不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动[6]

有该法第四十七条规定情形之一的境外非政府组织,公安部门可以将其列入不受欢迎的名单,不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。[7] 

《管理法》第四十七条禁止的行为包括:

  1. 煽动抗拒法律、法规实施;

  2. 非法获取国家秘密;

  3. 造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息,危害国家安全或者损害国家利益;

  4. 从事或者资助政治活动,非法从事或者资助宗教活动;

  5. 有其他危害国家安全、损害国家利益或者社会公共利益情形。

结语                             

境外非政府组织已成为中国经济和社会发展形态中的一部分。

据统计,约有7,000家境外非政府组织以各类形式在中国开展活动[8]。然而,多数评论人士认为,约有500至700家境外非政府组织在中国正式登记了代表机构,更多的非政府组织主要是开展临时活动。

许多已登记的境外非政府组织为贸易促进机构或类似行业协会组织。与关注政治或社会问题的非政府组织相比,这些组织往往较少引起大家的争议。一般而言,只要这些境外非政府组织依法运营,中国政府也会公平对待。 


[1]《管理法》第十六条

[2]《管理法》第五条

[3]《管理法》第四十一条

[4]《管理法》第四十二条,第四十五条至第四十七条

[5]《管理法》第五十条

[6]《管理法》第四十八条

[7]《管理法》第四十八条

[8] https://www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2097923/why-foreign-ngos-are-struggling-new-chinese-law

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