2018/08/16

不断变化的德国外商投资法律环境

作者:Dr. Tilmann BeckerDr. Christian CornettDr. Sandra Link赵辉

在不久的将来,欧盟可能会针对欧盟外商投资制定一套新制度,相关监管规则可能比去年欧盟委员会提议建立的欧盟外商投资审查制度框架更为严格。然而,大部分欧盟规则可能最早要到2020年才能施行。因此,目前在欧洲营商最应关注的是各成员国的外商投资制度。

美国外国投资委员会(CFIUS)目前正在进一步收紧外商投资监管,这一趋势对赴美投资而言具有重要意义,与此相仿,近年来德国外商投资监管规定也变得越来越严苛和详细。即使不考虑德国(很可能乃至整个欧洲)的监管制度未来几年如何变幻莫测,仅德国当前的外商投资监管形势已经催生出越来越多的不确定因素和障碍。因此,在考虑投资德国时,了解现行制度非常重要。

与其他司法管辖区相比,过去德国在外商投资方面的管控力度很小,但自2017年以来监管情况发生了重大变化,尤其是2017年7月,德国联邦经济事务和能源部(“经济事务和能源部”)发布《对外贸易条例》(AWV)的修正案(有关德国已实施监管变化的简要评述,请参见金杜《解读德国外商投资监管新政》一文)。除适用法律法规有所变化以外,负责统筹协调的经济事务和能源部(及其就投资管控程序进行咨询及合作的其他德国监管部门)的思维模式似乎在过去一年中也发生了重大变化。这似乎是为了响应德国国内众多群体保护关键领域本土企业利益的呼声(尤其是国防、关键基础设施和安全相关技术等领域),在中国美的集团收购德国机器人制造商库卡、吉利收购戴姆勒9.7%股权等一系列交易后,这类呼吁进行改革的声音越来越多。

最近几项交易受挫带来的影响

这些交易在德国公众中引发激烈辩论后,德国媒体和政界人士特别关注中国在德国关键领域的投资。尽管在《对外贸易条例》修正案颁布后的第一年里,德国政府并未禁止任何交易,公众关注的后果终于开始显现:最近进行的两项大型中德交易被先后叫停:

2018年7月,德国国家政策性银行复兴信贷银行(KfW)代表德国联邦政府收购德国电网运营商50Hert 20%的股份,以阻止中国国有企业国家电网公司(SGCC)收购相关股份。为使50Hertz成功向KfW出售相关股份,其大股东Elia行使优先购买权。德国政府对该项交易的干预是出于对安全政策和可靠的能源基础设施对德国公众的重要性的考量。尤其值得注意的是,尽管德国目前的投资管控制度仅适用于涉及25% 以上股权收购的交易,德国政府仍然对此次交易进行干预,同时也正因为如此,德国政府并未通过经济事务和能源部下达指令而是采取出售给KfW的间接方式予以干预。

此后不久,2018年8月1日,烟台台海集团撤回了其对威斯特伐利亚机械制造公司莱菲尔德金属旋压机制造公司(Leifeld)进行收购的批准证书的申请,因为此前经济事务和能源部宣布其有意阻止该收购交易。Leifeld是一家高规格金属产品制造商,产品主要用于航空航天技术和核工业领域,烟台台海则是中国领先的核级铸锻件产品制造商。为避免经济事务和能源部作出否决决议,烟台台海撤回了其对该交易批准证书的申请。值得注意的是,此撤回并未产生实质影响,因为经济事务和能源部基于安全考量采取预防措施仍旧禁止了该交易。

然而,我们也应当以正确的态度看待德国监管方面的变化,毕竟仍然有一些或许涉及关键领域的交易正在实施并且未被叫停。例如,今年年初烟台台海成功收购德国杜伊斯堡管道生产公司(为核工业生产精密管材产品),并未受到德国政府阻挠。同时, Cotesa公司(为空客和波音等飞机制造商生产高质量复合纤维部件)收购案、TRIMET Automotive公司(汽车产业高压和重力压铸铝产品领先制造商)收购案(请参见新闻稿:金杜助力完成TRIMET收购案(2018年8月))和其他交易均在经过漫长的行政程序之后获得了批准。

在更严格的控制制度下营商

除近期法律框架下的监管力度进一步加强以外,德国立法机构已宣布将进一步采取立法行动。德国新任联邦经济部长阿尔特迈尔透露政府将更多地参与到自由市场经济中,以加强重点行业保护,包括可能会将经济事务和能源部干预交易的门槛从涉及德国公司25% 股权的交易降低至涉及15% 股权的交易。

由于中国对德投资身处讨论的核心,值得思考的是,这种新制度对中国在德投资意味着什么?首先,中国投资者应该了解德国投资环境的变化,并应考虑到其与其他欧洲投资者相比,可能面临额外的审查程序。

总而言之,德国联邦政府一方面强调德国自由投资环境的重要性,另一方面对部分投资实施干预措施,使得情况变得不太明朗。这种不明朗的处境给投资者的商业决策带来很大不确定性,为应对目前的情况,每一项中德交易在筹划时都应制定减少交易不确定性的策略,以及考虑如何设计投资结构以便向德国标的公司作出有竞争力的要约。相关策略应包括为潜在的外商投资控制审查程序准备清晰简洁的沟通方案。此外,收购方还应为标的公司准备详尽的交割后商业规划,因为实践中经济事务和能源部会要求收购方披露其收购相关德国公司的短期和长期规划。根据我们的经验,应积极看待这项要求,收购方正好可以利用这一机会回应经济事务和能源部对收购案的保留意见,因为明确列出交易的积极影响,如促进标的公司可持续增长和/或保留当地员工等将为交易获得审批带来积极影响。此外,相关策略也应包含如何与卖方合作共同应对外商投资管控程序等。

投资管控程序下的关注重点

据联邦经济部长阿尔特迈尔所述,总体而言,德国政府制定外国投资管控程序的出发点不是阻碍投资或助长保护主义,而是期望借此更加详细地了解是谁在接管德国企业及该投资者的意图。现行法律规定并未很好地体现上述导向,需要在德国《对外贸易条例》修订后随之更新。此外,经济事务和能源部实施新版《对外贸易条例》尚无经验可循,从而增加了监管不确定性,而只有其制定出例行的案件处理模式后,这种不确定性才会降低。尽管如此,外国对德投资仍可顺利完成。由于经济事务和能源部似乎会以一套问题清单为基础,视每项交易适当调整提出问询,因此从成功交易和良好沟通渠道中汲取经验就显得十分重要:

根据我们的经验,现阶段经济事务和能源部在考虑涉及中国投资者的交易是否需要进一步审查、是否会对德国公众利益造成潜在威胁时,主要关注以下几个方面:

  • 收购方股东结构中是否包括国有或国家投资的企业、或政治人物;
  • 评估标的公司是否属于关键基础设施行业,是否为该行业的重要供应商,或是否与政府机构和/或市政机构有商业往来;
  • 评估收购方的客户群构成,尤其是收购方与政府机构或全球敏感地区客户之间的商业关系;
  • 评估收购方对交易完成后制定的商业策略,特别是标的公司知识产权和专有技术策略、员工安置策略及业务转移计划(如有);
  • 评估标的公司掌握的知识产权及专有技术之重要性,以及标的公司是否实质性了解其客户的知识产权和专有技术;
  • 评估标的公司是否为德国企业的重要供应商,以及其停止服务和供应是否会对德国经济产生不良影响;及
  • 评估标的公司是否生产军用或军民两用物资。

作为总体原则,交易涉及的上述评估标准越多,越有可能引发经济事务和能源部的深入审查,甚至遭到禁止。

 展望 

纵观全球,外国投资环境在不断变化。美国颁布了新版CFIUS制度,而德国也已收紧外国投资审查制度,并且预计未来几年还将进一步完善。这就需要外国投资者注意调整战略,与东道国政府保持良好沟通。正如我们在前面例子中看到的,已付诸实施及未来可能采取的措施主要都针对中国投资者,这反映出德国公众和政界愈加担忧近来频现的中资收购最终将导致德国产业流失和关键领域专有技术泄露。在世界各地贸易保护主义纷纷抬头的大趋势下,以联邦经济部长阿尔特迈尔为代表的德国政界人士都在反复强调保护德国安全是其职责所在。

为应对外国投资审查制度调整及潜在收紧,外国投资者应做好充分准备、精心设计收购及沟通策略,这将具有无可比拟的战略意义。

尽管近期监管调整,但外国投资者、甚至政府投资企业仍有机会顺利开展德国公司收购计划。在各国监管变化影响下,只要对相关投资监管制度的具体变化做好充足准备,我们预计中国或其他外国投资者收购德国企业的绝大多数交易依然可行,因为自由贸易和投资是德国市场经济体系不可或缺的组成部分。

注:

本文作者Dr. Tilmann Becker、Dr. Christian Cornett、Dr. Sandra Link及赵辉。

金杜法兰克福办事处长年协助客户处理中德交易,尤其精通德国投资监管及中德交易涉及的CFIUS事宜。金杜就世界各国的外国投资监管提供法律服务,有关英国相关领域的最新发展解读,请参阅我们撰写的文章《英国并购监管:对外国投资的国家安全管控范围持续扩大》。 

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