2021/10/09

《银行保险机构公司治理准则》的突破和创新——以保险公司“三会一层”治理结构为视角

中国银行保险监督管理委员会于2021年6月2日发布了《银行保险机构公司治理准则》(以下简称“《治理准则》”)。《治理准则》共11章117条,内容上吸收整合了银行保险机构治理监管领域的核心内容并借鉴引入《二十国集团/经合组织公司治理原则》的良好做法,为推动银行保险机构提高公司治理质效,促进银行保险业科学健康发展提供了制度保障。本文以保险公司“三会一层”治理结构为视角,主要探讨《治理准则》在保险公司治理结构方面的主要突破和创新。

一、《治理准则》制定的背景和适用范围

保险公司治理监管、保险市场行为监管及保险偿付能力监管是我国保险监管的三大核心支柱。公司治理是现代企业发展的产物,也是当前我国推进保险公司改革最为核心的内容。2020年7月,银保监会主席郭树清在《完善公司治理是金融企业改革的重中之重》一文中提及,“银行业和保险业公司治理改革取得积极成效,公司治理组织架构基本形成,普遍建立了以股东大会、董事会、监事会和高级管理层为主体的公司治理组织架构,‘三会一层’各司其职、有效制衡、协调运作的公司治理结构初步形成。”

保险公司治理改革取得前述成效并非朝夕之功,保险公司治理主要经历了治理缺位、治理导入和治理规范三个阶段。1995年之前,保险公司大多未建立股东大会、董事会、监事会三权分立的治理体制,基本采用了传统的国有公司管理体制,党委会或经营班子是公司的最高决策机构,没有形成有效的制衡,公司治理处于缺位阶段;随着20世纪90年代中后期《公司法》和《保险法》两大保险公司治理的基础性法律的出台,新成立的保险公司都设立了“新三会”治理架构,但是这一阶段的公司治理实际上还是局限于治理理念的导入,建立治理架构也往往是为了达到相关法律法规的要求而“被动”合规;2006年,以原中国保监会印发《关于规范保险公司治理结构的指导意见(试行)》为标志,要求强化主要股东义务、加强董事会建设(建立独立董事及专委会制度)、发挥监事会作用、规范管理层运作、加强关联交易和信息披露管理等,启动了保险公司治理监管体系建设,引导保险公司完善治理体系。此后,原中国保监会陆续颁布旨在规范“三会一层”的管理及运作的监管规定,如2007年发布的《保险公司独立董事管理暂行办法》(后被2018年发布的《保险机构独立董事管理办法》取代废止)、2008年发布的《保险公司董事会运作指引》及《关于规范保险公司章程的意见》、2015年发布的《保险法人机构公司治理评价办法(试行)》、2017年发布的《保险公司章程指引》等。

近年来,出现了部分银行保险机构公司治理机制失灵甚至失效的情况,例如在包商银行被接管并最终被破产清算的案例中,原包商银行接管组组长周学东曾撰文指出,包商银行的风险根源于公司治理全面失灵,从表面上看,包商银行有较为完善的公司治理结构,股东大会、董事会、监事会、经营层的“三会一层”组织架构健全、职责明确,各项规章制度一应俱全,但实际上,包商银行有的只是形式上的公司治理框架,“大股东控制”和“内部人控制”两大公司治理顽症同时出现,形式上的公司治理架构和机制基本失灵,给各类违法违规和舞弊行为提供了滋生土壤和宽松环境。为进一步规范和加强银行保险机构公司治理,2020年银保监会发布了《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020-2022年)》,将制定《治理准则》作为公司治理监管的一项基础性工作。银保监会有关负责人表示:“《治理准则》的制定发布是银保监会贯彻落实中央经济工作会议精神的重要举措,有利于健全银行保险机构公司治理机制,进一步提升公司治理的科学性和有效性,推动银行业保险业实现更高质量发展,促进金融更好服务构建新发展格局。”

对于适用范围,该《治理准则》中“银行保险机构”是指“在中华人民共和国境内依法设立的股份有限公司形式的商业银行、保险公司。”具体而言,“银行保险机构”包括国有大型商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行、农村商业银行、外资银行、保险集团(控股)公司、财产保险公司、再保险公司、人身保险公司。而该《治理准则》第一百一十五条同样规定“公司组织形式为有限责任公司的银行保险机构及中国银保监会负责监管的其他金融机构参照适用”。

从保险公司的视角来看,保险公司按公司形式主要为有限责任公司和股份有限公司,按照《公司法》的规定以股东(大)会为最高权力机构。由于我国1995年的《保险法》规定保险公司应采取股份有限公司及国有独资公司的形式,因此,虽然2009年《保险法》修订后删除了对于保险公司公司形式的限制,但实践中,中资保险公司以股份制公司为主。根据中国保险业协会官网披露的信息,以有限责任公司形式设立的中资保险公司仅15家。同时,根据《中外合资经营企业法》设立的外资保险公司则均为有限责任公司,且以董事会是最高权力机构。但是,自2020年1月1日起《外商投资法》实施以来,《中外合资经营企业法》相应废止,此后外商投资企业的组织形式及公司治理结构均应按照《公司法》在《外商投资法》规定的5年过渡期内进行整改。从2019年修订之后的《外资保险公司管理条例》及今年修订后的《外资保险公司管理条例实施细则》来看,外资保险公司与中资保险公司的公司治理机构将趋于一致。但是,如前所述,实践中中资保险公司大部分采用股份有限公司的形式。从银保监会的相关监管规定来看,一般规定适用于股份制保险公司,并规定有限责任公司的保险公司参照适用,在适用范围上《治理准则》维持了以往的做法。

二、《治理准则》在保险公司“三会一层”方面的突破和创新

(一)股东大会

《治理准则》第三章专章规定了股东及股东大会的内容,在吸收和延续《保险公司章程指引》等相关监管规定的基础上,在保险公司股东大会职权、股东大会召开方式及会议记录保存等方面进行了进一步明确。

1. 完善股东大会职权
《治理准则》第十八条规定:除公司法规定的职权外,银行保险机构股东大会职权至少应当包括:“(一)对公司上市作出决议;(二)审议批准股东大会、董事会和监事会议事规则;(三)审议批准股权激励计划方案;(四)依照法律规定对收购本公司股份作出决议;(五)对聘用或解聘为公司财务报告进行定期法定审计的会计师事务所作出决议;(六)审议批准法律法规、监管规定或者公司章程规定的应当由股东大会决定的其他事项。”

对于保险公司监管而言,早在2017年发布的《保险公司章程指引》中就已要求除《公司法》规定的内容外,保险公司股东大会的法定职权至少应包括上述第(一)、(二)、(四)、(五)项,因此,对于保险公司而言,本次《治理准则》增加的股东大会法定职权更多是吸收和维持《保险公司章程指引》的相关要求。此外,《治理准则》将“审议批准股权激励计划方案”明确规定为股东大会法定职权,在此之前,2015年发布的《中国保监会关于保险机构开展员工持股计划有关事项的通知》(保监发〔2015〕56号)已规定保险公司员工持股计划方案需经股东大会通过特别决议表决,实践中,保险公司一般在公司章程中将审议员工持股计划方案及与此类比的股权激励计划方案作为股东大会职权,可以认为,《治理准则》将“审议批准股权激励计划方案”明确规定为股东大会法定职权系对于良好实践的总结。当然,即便监管规定未将审议批准股权激励计划方案明确规定为股东大会职权,实施股权激励一般会涉及股份回购或向激励对象定向发行股份,根据公司法该等事项亦需由股东大会进行审议。可以说就此项而言《治理准则》并未提出重大变化。

2. 规范股东大会召开方式
《治理准则》第二十一条要求股东大会会议以现场会议方式召开,并提供网络或其他方式为中小股东参会提供便利条件。该条系吸收和引入了《上市公司股东大会规则》第二十条的规定。在此之前,《保险公司章程指引》第二十四条规定,公司章程应明确股东大会召开方式,并须载明“应由股东大会以特别决议通过的议案,不得采用通讯表决方式召开会议”,也就是说,保险公司股东大会的召开方式可以包含通讯表决即书面传签的方式,但是,《治理准则》出台实施后,保险公司只能以现场会议方式召开,且通过现场、视频、电话等能够保证参会人员即时交流讨论方式召开的会议视为现场召开会议。保险公司将无法再以书面传签的方式通过股东大会决议,可以说是规范保险公司股东大会召开方式的重大变化。

3. 明确股东大会会议记录永久保存
《治理准则》第二十四条要求股东大会应当将所议事项的决定作成会议记录,会议记录保存期限为永久。在此之前,监管规定对于保险公司股东大会会议记录的保存期限没有明确规定,仅在《保险公司董事会运作指引》要求董事会会议档案由公司永久保存。实践中,保险公司一般在公司章程中规定董事会会议档案由公司永久保存的同时,也往往规定股东大会会议档案永久保存。因此,此项修订亦为《治理准则》对于良好实践的总结,首次将会议记录保存期限为永久进行了明确。

(二)董事会

《治理准则》第四章专章规定了董事及董事会的内容,对于保险公司监管而言,在吸收和保留《保险公司董事会运作指引》《保险公司章程指引》《保险机构独立董事管理办法》等相关监管规定的基础上,《治理准则》在董事及董事会层面吸收了《商业银行公司治理指引》中的相关内容,对保险公司董事的提名及限制、董事会决议事项等方面进行了一定的突破和创新。

1. 董事的提名及限制
对于保险公司而言,《治理准则》在现行监管规定的基础上对董事提名及限制作出了较大的调整。董事分为非独立董事(包括执行董事及非执行董事)及独立董事。《治理准则》第二十七条规定“单独或者合计持有银行保险机构有表决权股份总数百分之三以上的股东、董事会提名委员会有权提出非独立董事候选人。”该等规定系延续了原本只适用于商业银行的《商业银行公司治理指引》关于股东提名董事的规定,首次将享有保险公司非独立董事提名权的股东持股比例标准进行明确。此前,从金杜经办的诸多项目中来看,较为常见的享有非独立董事提名权的持股比例为10%、8%等,甚至有的保险公司章程中规定每持有10%的股份享有一名非独立董事提名权,也就是说若某一股东持有30%股份则有权提名3名非独立董事。因此,金杜认为,《治理准则》此举旨在通过明确一个较低的持股比例标准来保护小股东的提名权。

其次,《治理准则》第二十七条第二款规定“同一股东及其关联方提名的董事原则上不得超过董事会成员总数的三分之一。国家另有规定的除外。” 该等规定系延续了《商业银行公司治理指引》的规定,首次限制了保险公司股东提名董事的人数,亦属于预防公司控股股东控制董事会的举措。《治理准则》出台之前,法律及监管规定均未限制股东提名董事的人数,保险公司往往按照股东持股比例分配董事席位,这样,控股股东往往能提名半数以上的董事,从而可以实现对董事会的控制。《治理准则》规定同一股东及其关联方提名的董事原则上不得超过董事会成员总数的1/3,鉴于董事会决议一般规定为过半数通过,这样一来,大股东将难以单方面控制董事会决议。

此外,《治理准则》第三十五条规定“已经提名非独立董事的股东及其关联方不得再提名独立董事。” 该等规定系延续了《商业银行公司治理指引》的规定,首次明确了保险公司股东不得同时提名非独立董事及独立董事,对股东提名董事的种类及数量进一步作出限制。在此之前,保险公司往往按照股东持股比例分配董事席位,股东可能根据实际需要在其董事会席位范围内搭配非独立董事及独立董事的数量。《治理准则》出台实施后,股东将无法“任性”搭配董事席位,而只能在非独立董事或独立董事中选择一类董事进行提名。独立董事是指“在所任职的银行保险机构不担任除董事以外的其他职务,并与银行保险机构及其股东、实际控制人不存在可能影响其对公司事务进行独立、客观判断关系的董事”,由于独立董事天然存在的独立性,股东可能无法像非独立董事一样对其进行指示或支配,可以想见,未来保险公司股东可能更多争取非独立董事席位。

2. 独立董事的提名及任职要求
《治理准则》第三十三至四十三条以专门的章节规范独立董事的履职及保障机制,主要修改体现在以下三个方面。其一,独立董事的提名方面,2018年出台的《保险机构独立董事管理办法》规定单独或者合计持有百分之三以上出资额或股份的股东有权提名独立董事,而《治理准则》延续了《商业银行公司治理指引》的规定,将保险公司有权提名独立董事的股比要求降低。其二,独立董事的任职年限及任职机构数量方面,《治理准则》第三十六、三十七条延续了《商业银行公司治理指引》的相关内容,规定独立董事在一家银行保险机构累计任职不得超过六年,同时在银行保险机构担任独立董事的,相关机构应当不具有关联关系,不存在利益冲突,相较于此前《保险机构独立董事管理办法》中规定的独立董事任职六年后经报备可至多再任三年,《治理准则》进一步强化了相关限制,避免独立董事在一家机构任职过长而影响其独立性。其三,《治理准则》第四十三条规定,“银行保险机构独立董事可以推选一名独立董事,负责召集由独立董事参加的专门会议,研究履职相关问题。”《治理准则》借鉴国际上公司治理的良好实践,规定了首席独立董事以及不包括执行董事参加的独立董事会议,愈加突出了对独立董事履职独立性、专业性的要求。

3. 董事会特别决议
《治理准则》第五十条规定“利润分配方案、薪酬方案、重大投资、重大资产处置方案、聘任或解聘高级管理人员、资本补充方案等重大事项不得采取书面传签方式表决,并且应当由三分之二以上董事表决通过。”《治理准则》首次明确了董事会应以特别决议通过的事项。在此之前,《公司法》仅原则性地规定董事会作出决议必须经全体董事的过半数通过,未在进一步区分董事会决议事项为普通决议和特别决议;《保险公司董事会运作指引》第六十八条规定“董事会决议经全体董事的过半数通过。公司章程可以规定特别决议的特别通过要求。”即此前的监管规定为董事会设置特别决议事项预留了窗口,《治理准则》本次在监管规定层面明确了应当作为董事会特别决议事项的重大事项,即利润分配方案、薪酬方案、重大投资、重大资产处置方案、聘任或解聘高级管理人员、资本补充方案等重大事项应当由三分之二以上董事表决通过。

实践中,在《治理准则》出台之前,保险公司董事会设置三分之二以上董事表决通过的特别决议事项也较为常见。甚至在有的交易中,小股比股东可能会要求设置董事会一致同意事项,这样一来,股东提名的董事均享有对一致同意事项的否决权。但是,保险公司董事会规定一致同意事项的做法比较少见,且一致同意事项容易导致决议无法通过,进而造成公司僵局。此外,实践中保险公司股东或投资人可能要求一票否决权,即董事会决议必须有该股东提名的董事投同意票方可通过,一票否决权在有限责任公司董事会中较为常见,例如PE/VC中投资人往往会要求其派驻的董事享有一票否决权;股份有限公司董事会设置一票否决权的做法比较少见,学界对股份有限公司董事会能否设置一票否决权亦是争论不一,有观点认为,股份有限公司设置董事会一票否决权并未明确违反《公司法》的规定,在股东都同意该等安排的前提下,从意思自治的角度出发并非必然会被认定为无效,司法实践中也存在法院认为股份有限公司设置董事会一票否决权不违反法律法规强制性规定的案例。

4. 董事会职权
对于董事会的职责,《治理准则》第六十五条在维持《保险公司章程指引》第四十五条的基础上,还延续了《商业银行公司治理指引》第十九条关于商业银行董事会职责的规定,因此,《治理准则》实施后,保险公司董事会职权还应当包括:(一)制定公司发展战略并监督战略实施;(二)制定公司资本规划,承担偿付能力管理最终责任;(三)制定公司风险容忍度、风险管理和内部控制政策,承担全面风险管理的最终责任;(四)负责公司信息披露,并对会计和财务报告的真实性、准确性、完整性和及时性承担最终责任;(五)定期评估并完善银行保险机构公司治理;(六)维护金融消费者和其他利益相关者合法权益;(七)建立银行保险机构与股东特别是主要股东之间利益冲突的识别、审查和管理机制;(八)承担股东事务的管理责任。

(三)监事及监事会

《治理准则》第五章对银行保险机构的监事及监事会进行了规定。在《治理准则》出台以前,涉及保险公司监事会相关的规定主要集中在《保险公司章程指引》《关于规范保险公司治理结构的指导意见(试行)》等监管规定中。此次《治理准则》吸收了《商业银行公司治理指引》、《商业银行监事会工作指引》中的相关内容,为保险公司健全监事会制度、完善公司内部治理提供了制度支撑。

1. 监事的构成、提名及任期
在监事的构成方面,《治理准则》第六十六条参照《监事会指引》第五条的内容规定:“银行保险机构监事会由股东监事、外部监事和职工监事组成。外部监事是指在银行保险机构不担任除监事以外的其他职务,并且与银行保险机构及其股东、实际控制人不存在可能影响其独立客观判断关系的监事。” 对于保险公司而言,上述三类监事的划分为此次《治理准则》新增加的规定。而在区分三类监事的基础上,《治理准则》第六十七条对三类监事的人数作出了具体要求,即“监事会成员不得少于三人,其中职工监事的比例不得低于三分之一,外部监事的比例不得低于三分之一”。

《治理准则》第六十一条延续了《商业银行公司治理指引》的要求,规定“已经提名董事的股东及其关联方不得再提名监事,国家另有规定的从其规定。”在此之前,保险公司往往按照股东持股比例分配董事席位和监事席位,持股比例较高的股东往往可以同时获得董事席位和监事席位,《治理准则》出台实施后,股东将无法同时提名董事和监事。鉴于监事在公司治理中的作用有限,可以想见,在只能就董事席位和监事席位选择其一的情况下,未来保险公司股东可能更多争取董事席位。

对于监事的任期,《治理准则》第五十九条规定:“监事每届任期不得超过三年,任期届满,可以连选连任。外部监事在一家银行保险机构累计任职不得超过六年。”对于监事会成员的提名,《治理准则》第六十一条规定“非职工监事由股东或监事会提名,职工监事由监事会、银行保险机构工会提名”。需要注意的是,上述规定均参照了适用于商业银行的《商业银行公司治理指引》《商业银行监事会工作指引》的相关规则。

2. 监事会职责
对于监事会的职责,《治理准则》第六十五条延续了《商业银行公司治理指引》关于监事会职责的规定,要求保险公司监事会还应当重点关注以下事项:(一)监督董事会确立稳健的经营理念、价值准则和制定符合公司情况的发展战略;(二)对公司发展战略的科学性、合理性和稳健性进行评估,形成评估报告;(三)对公司经营决策、风险管理和内部控制等进行监督检查并督促整改;(四)对董事的选聘程序进行监督;(五)对公司薪酬管理制度实施情况及高级管理人员薪酬方案的科学性、合理性进行监督;(六)法律法规、监管规定和公司章程规定的其他事项。

此外,《治理准则》第七十条要求:“监事会会议每年度至少召开4次,监事可以提议召开监事会临时会议。”该要求系延续了《商业银行公司治理指引》“监事会例会每季度至少应当召开一次”的要求。根据《保险公司董事会运作指引》的规定,保险公司董事会定期会议每年至少召开4次,与此类似,保险公司监事会会议每年度亦至少召开4次。

(四)高级管理人员

此次《治理准则》的另一个亮点是对保险公司的管理层做了框架性的设计,包括管理层的选拔、职权等,特别是强调了股东对管理层的不当干预受到禁止以及设立高级管理层履职问责制度的要求。

1. 高级管理层的定位及选任
《治理准则》第七十三条界定了高级管理层与董事会、监事会以及股东大会之间的关系,即“高级管理层对董事会负责,同时接受监事会监督,应当按照董事会、监事会要求,及时、准确、完整地报告公司经营管理情况,提供有关资料。高级管理层根据公司章程及董事会授权开展经营管理活动,应当积极执行股东大会决议及董事会决议。”在管理层的选任方面,第七十四条引入了《上市公司治理准则》第五十一条的内容,规定“银行保险机构应当严格依照有关法律法规、监管规定和公司章程,选聘高级管理人员。鼓励银行保险机构采用市场化选聘机制,以公开、透明的方式选聘高级管理人员,持续提升高级管理人员的专业素养和业务水平。”
值得注意的是,上述两条均规定了股东不得对高级管理层的职权及选任进行不当干预,为高级管理层独立运作、行使公司法上的忠实义务和勤勉义务(《治理准则》第七十五条)提供了有力保障。

2. 总经理负责制
《治理准则》第七十六条规定:“银行保险机构应当设立行长(总经理)。行长(总经理)对董事会负责,由董事会决定聘任或解聘。银行保险机构董事长不得兼任行长(总经理)。银行保险机构应当根据法律法规、监管规定和公司情况,在公司章程中明确行长(总经理)职权”。对比《公司法》第一百一十三条以及《保险公司章程指引》第六十条的规定,《治理准则》延续了商业银行董事长及行长应当分设的要求,要求保险公司董事长亦不得兼任总经理,以往某些保险公司设置首席执行官(CEO)且首席执行官(CEO)即董事长兼任总经理的做法自此被明文禁止。

3. 高级管理层履职问责制
除了上述规定以外,《治理准则》第七十七条新增要求建立高级管理层履职问责制度:“银行保险机构董事会应当建立并执行高级管理层履职问责制度,明确对失职和不当履职行为追究责任的具体方式”。因此保险公司在对照《治理准则》时也需要考虑将该部分内容增加到公司治理的相关规则文件中。

三、结语

对保险公司而言,此次《治理准则》对原有的制度规定进行了体系性整合,引入了部分此前仅适用于商业银行的制度设计,并在此基础上提出了新的监管要求,为保险公司完善公司治理,强化内部控制提供了制度支撑。银行业保险业公司治理规范的制定和完善是一个循序渐进且久久为功的工程,金杜也将持续关注银保监会后续针对银行保险机构公司治理出台的更多监管细则和要求,并与各位读者分享。

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