Stablecoins: 香港政府建议实施稳定币监管制度

聚焦FRS：香港的稳定币监管制度着重于FRS而非其他类型的稳定币（例如与黄金或其他资产挂钩的稳定币）。香港的稳定币监管制度将采用以风险为本的方法监管FRS发行人及相关活动，并将遵循“相同业务、相同风险、相同监管”的监管原则。香港当局有权根据加密资产市场的发展对新监管制度的适用范围进行调整。

新立法：为实施稳定币监管制度，香港政府计划引入新立法，而非修订《支付系统及储值支付工具条例》（香港法例第584章）和《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（香港法例第615章）（“《打击洗钱条例》”）等现有立法。

FRS的定义：香港稳定币监管制度将“FRS”界定为试图与一种或多种法定货币维持相对稳定价值的加密保护数字形式价值。FRS并不包括现有监管制度已涵盖的金融产品和工具，如银行存款、认可的集体投资计划（CIS）及结构性产品（structured products）、储存于储值支付工具（SVF）的任何储值金额、储值支付工具按金、由中央银行发行或代其发行的法定数字货币（CBDC或央行数字货币）。这一点至关重要，因为香港当局应该避免不同监管框架的重叠适用，而且稳定币与其他现有金融产品和工具（如储值支付工具、结构性产品、集体投资计划和债权证）之间也可能存在非常微妙的区别。

谁需要持有FRS发行人牌照？ 下列人士必须从金管局获得FRS发行人牌照（除非满足具体豁免条件）：

• 在香港发行FRS的任何人士；
• 发行与港元挂钩的FRS的任何人士 ；或
• 向香港公众积极推广其FRS发行的任何人士。

FRS发行人需要满足的主要发牌条件和监管要求：

• FRS发行人必须是一家在香港注册成立的公司，其高级管理团队和主要人员必须常驻香港。FRS发行人还需要满足最低财务资源要求。
• FRS发行人必须为其FRS建立有效的稳定机制。支持FRS的储备资产的总值在任何时候都不能低于流通FRS的总面值。储备资产必须是优质高流动性资产（如以参考货币计价的银行存款）。
• FRS持有人必须能够及时按面值以参考货币赎回FRS，而无需支付事先未披露的或不成比例的费用或满足不合理的赎回条件。
• FRS发行人必须遵守与业务活动限制、适当人选（fit and proper）、公司治理、风险管理、信息披露、审计以及反洗钱和打击恐怖主义融资合规相关的一系列其他发牌条件和监管要求。
• 金管局有权酌情决定就储备资产和业务活动限制等事项施加额外发牌条件。金管局有权制定、修改和取消FRS发行人的发牌条件。
• 发行人在根据其牌照发行任何新FRS之前，必须获得金管局的同意。
• 金管局将负责执行新的发牌及监管制度，并将引入新的刑事罪行和上诉机制。金管局对持牌FRS发行人的诸多权力将类似于其在《银行条例》（香港法例第155章）下的权力。

认可机构享有的若干豁免：考虑到认可机构已受到金管局的审慎监管和监督，与业务活动限制、本地化及最低财务资源相关的发牌条件和监管要求将不适用于本身为认可机构的FRS发行人。这些豁免看似为认可机构提供了相对优势，但正如咨询文件中所解释的，这些豁免反映了认可机构已经在香港受到严格监管这一事实。

沙盒安排：金管局将推出沙盒安排，向计划在香港发行FRS的公司传达监管期望和提供合规指引。沙盒安排的有关详情将另行公布。

FRS发售制度：香港的稳定币监管制度不仅会监管FRS的发行（issuing FRS），还将监管FRS的发售（offering FRS）。具体而言，只有持牌虚拟资产交易平台（VATP）、获金管局发牌的FRS发行人、受香港证券及期货事务监察委员会（“证监会”）监管的持牌法团（LC）及认可机构（统称“受监管实体”）才可以在香港提供购买FRS的服务或向香港公众积极推广有关服务。

另外，只有获金管局发牌的FRS发行人所发行的FRS可以售予散户投资者，所有其他类型的FRS只可以售予专业投资者。这意味着，持牌虚拟资产交易平台应该可以向专业投资者提供购买USDC和USDT等FRS的服务，尽管这些FRS的发行人不持有金管局颁发的牌照。

过渡安排：香港监管机构将允许满足条件的现有FRS发行人有序过渡到新监管制度。根据我们的经验，充分了解过渡安排的条件并提前做好准备至关重要。

对FRS的托管安排：香港财库局、金管局和证监会将另行制定关于FRS等虚拟资产托管安排的监管要求。

反馈意见截止日期：对香港稳定币监管制度的反馈意见须于2024年2月29日或之前提出。

下文载述香港稳定币监管制度的进一步详情。

进一步详情

1.   香港的稳定币监管制度如何界定“稳定币”和“FRS”等主要术语？

“稳定币”的定义： “稳定币”被界定为符合满足以下条件的加密保护数字形式价值（cryptographically secured digital representation of value）：

• 以计算单位或经济价值的储存形式表述；
• 作为或拟作为公众接受的交易媒介，用于：(1) 为货品或服务付款；(2)清偿债务；和╱或(3)投资；
• 可透过电子方式转移、储存或买卖；
• 使用不由发行人单独控制的分布式帐本或类似技术；及
• 试图与某参考资产、一组或一篮子参考资产维持相对稳定价值。

算法稳定币：新监管制度对稳定币的定义足够宽泛，以涵盖没有实际储备资产支持而是通过调整稳定币供应量来维持稳定价值的算法稳定币（algorithmic stablecoin）。然而，此类稳定币不满足与储备资产相关的发牌条件，这意味着其发行人将无法从金管局获得FRS发行人牌照。

香港监管机构对算法稳定币的态度与有关国际标准一致。例如，FSB 在对全球稳定币安排的政策建议中指出，算法稳定币并无有效的稳定机制。出于类似原因，算法稳定币不符合巴塞尔加密资产审慎监管标准关于 “第1b 组加密资产”（Group 1b Cryptoasset）的分类条件。

FRS的定义：FRS的定义以稳定币的定义为基础。具体而言，FRS被界定为参考资产是一种或多种法定货币的稳定币。

排除已受监管的金融产品：稳定币的定义不包括现有监管制度已涵盖的下列金融产品、工具和安排 （因此，FRS的定义也不包括该等产品、工具和安排）：

• 存款，包括代币化存款或数字存款；
• 若干证券或期货合约，主要是认可的集体投资计划及认可的结构性产品；
• 储存于储值支付工具的储值金额或工具按金；
• 由中央银行发行或代其发行的法定数字货币；及
• 某些有限用途的数字价值（即仅可用作支付发行人所提供货品或服务的数字形式价值）。

2.   哪些实体需要从金管局获得FRS发行人牌照？

需要获得FRS发行人牌照的触发条件包括：在香港发行FRS；在任何地区发行与港元挂钩的FRS；或向香港公众积极推广FRS的发行。

具体而言，在香港的稳定币监管制度下，除非持有金管局颁发的FRS发行人牌照，否则任何人均不得：

• 在香港发行或显示自己发行FRS；
• 发行或显示自己发行试图与港元维持相对稳定价值的稳定币；或
•  向香港公众积极推广其FRS发行。

在未获得FRS发行人牌照的情况下从事上述持牌活动将构成刑事罪行。值得注意的是，第二项持牌触发条件不要求发行人与香港有任何其他管辖权关系(jurisdictional nexus)，只要其发行的FRS参考港元即会触发。

“积极推广”的含义：咨询文件指出， “积极推广”包括以下行为：

• 频密地联络香港公众人士及推广其服务；
• 进行以香港公众人士为对象的大众媒体宣传计划；及
• 以香港公众人士为对象的网上活动。

该解释与证监会对《证券及期货条例》（香港法例第571章）[2]第115条项下“积极推广”一词的诠释相似，这说明在网上或香港境外进行的推广活动如果以香港公众为对象，仍会构成持牌触发条件。

3.   从金管局获得FRS发行人牌照需要符合哪些主要发牌条件和监管要求？

FRS发行人需要满足的主要发牌条件和监管要求可以分为以下几类：

A.   与支持FRS的储备资产和稳定机制有关的要求

FRS发行人必须满足与支持其FRS的储备资产及稳定机制相关的严格要求。此等要求与巴塞尔加密资产审慎监管标准对 “第1b 组加密资产”（Group 1b Cryptoasset）提出的监管要求基本一致。

• 优质储备资产：FRS发行人必须确保支持其FRS的储备资产的总价值在任何时候都不能低于流通FRS的总面值。若FRS的稳定机制以套利或算法（而非实际储备资产）为基础，则其发行人将不会获得牌照。储备资产必须是优质高流动性资产，只涉及极小的市场、信用和集中风险。除金管局根据具体情况另有规定，储备资产应以FRS所参考的货币计价。
• 储备资产的隔离和保管：FRS发行人必须制定有效的信托安排，以确保储备资产与发行人的其他资产分隔保管，并可用于满足FRS持有人的赎回要求，包括在发行人无力偿债或资不抵债的情况下。除金管局根据具体情况另有规定，储备资产应存放在持牌银行的独立账户中。FRS发行人必须制定有效的内部管控措施，保障储备资产免受操作风险（例如盗窃、欺诈和挪用的风险）的影响。
• 风险管理：FRS发行人必须制定适当的政策和措施，妥善进行与储备资产管理相关的投资活动，以确保流通的FRS能够被赎回。发行人应定期进行压力测试，以评估储备资产的充足性和流动性。
• 公开披露、报告和审计：FRS发行人必须公开披露FRS的流通总额、储备资产的市值和储备资产的组成等信息。发行人必须在咨询金管局的意见后，委聘合资格的独立审计师核证与储备资产的金额和组成相关的一系列事项。FRS的流通总额和储备资产的市值必须至少每天公开披露一次，而储备资产的组成则必须至少每周公开披露一次，并由独立审计师至少每月进行一次核证。
• 禁止支付利息：FRS发行人不得向FRS持有人支付利息。此外，来自储备资产的任何收入或损失（包括利息、股息和资本收益或损失）均归FRS发行人所有。此项规定将FRS（作为一种“私人货币”）与可向存款人支付利息的代币化存款作出区分。
• 最终责任：无论FRS的稳定机制的具体操作是否由第三方执行，FRS发行人应对其FRS稳定机制的有效运行负最终责任。

B.   要求及时按面值赎回

FRS持有人必须能够及时按面值以参考货币赎回FRS，而无需支付事先未披露的或不成比例的费用或满足不合理的赎回条件（例如非常高的最低赎回金额）。

C.   本地化要求  – 不适用于认可机构

FRS发行人必须是在香港注册成立的公司，并在香港设有注册办事处。FRS发行人的CEO、高级管理团队和主要人员必须常驻香港，并且必须对其FRS的发行和其他相关活动实施有效管控。主要人员包括负责运营、IT系统、财务管理、控制和风险管理、合规以及内部审计职能的主管。

D.   业务活动的限制  – 不适用于认可机构

FRS发行人在开始任何新业务之前必须得到金管局的批准。任何新业务不得给发行人带来重大风险。  

FRS发行人可以进行与发行FRS紧密相关的活动，例如提供钱包服务，以便其进行FRS的发行和赎回。 但是，FRS发行人不得从事借贷和金融中介活动，也不可以从事其他受监管的金融活动，例如《证券及期货条例》、《强制性公积金计划条例》（香港法例第485章）或《保险条例》（香港法例第41章）项下的受监管活动。

E.   最低财务资源要求 – 不适用于认可机构

FRS发行人必须具备充足的财务资源以经营其FRS发行业务。发行人的最低缴足股本不得低于以下两者中的较高者：

• 25,000,000港元[3]；及
• 流通FRS总面值的2% 。  

金管局可以对FRS发行人提出更高的实缴股本要求作为发牌条件。

上述最低财务资源要求不适用于认可机构，因为认可机构需要遵守基于巴塞尔框架的监管资本要求。在此方面值得一提的是，金管局已表示将在香港实施巴塞尔加密资产审慎监管标准。

F.    信息披露要求

白皮书：FRS发行人必须发布白皮书，披露关于其自身的信息，FRS持有人的权利和义务、支持FRS的稳定机制和储备资产安排、FRS所采用的相关技术及有关风险等。发行人必须在发布白皮书前通知金管局。“白皮书”是首次代币发行（ICO）繁荣时期（2016年至2018年）加密资产行业较常使用的术语，此期间的白皮书在内容、质量和法律可执行性等方面参差不同。但据我们所理解，香港稳定币监管制度下的“白皮书”是一份正式的具有法律约束力的发行文件。

赎回政策：FRS发行人还必须披露其赎回政策，以明确说明赎回程序、赎回时限和任何适用的费用。

G.   公司治理、适当人选等要求

FRS发行人的控制人、CEO和董事必须为“适当”（fit and proper）人选，该等人士的委任以及对FRS发行人所有权或管理层的任何变动均须获得金管局的事先同意。

FRS发行人必须聘用具有充分知识和经验的人员，以有效履行其职责。

H.   风险管理要求

FRS发行人必须制定至少涵盖以下功能的风险管理框架、程序和措施：

• 确保数据和系统安全性和完整性的控制措施；
• 有效的欺诈监察和侦测措施；
• 科技风险管理措施；
• 应对运营问题的应变安排；及
• 与FRS发行人业务相匹配的其他运营和安保措施。

FRS发行人必须经常进行风险评估（至少每年一次），以确保其内部管控措施、风险管理和治理程序充足有效。

I.     审计要求

FRS发行人必须向金管局提交经审计的年度财务报表。若金管局要求，FRS发行人还必须提交由外部独立审计师和评估人编制的有关储备资产管理、网络安全和智能合同完整性等事项的报告。

J.    AML/CFT合规要求

FRS发行人必须制定完善的制度和管控措施，以防止和打击洗钱和恐怖分子资金筹集活动。  

发行人的反洗钱和打击恐怖主义融资（AML/CFT）制度、管控措施、政策和程序必须符合《打击洗钱条例》以及金管局和财务行动特别组织（FATF）的有关规则、准则和指引，包括但不限于FATF的国际“转账规则”。“转账规则”规定，有关机构在向其对手方机构进行加密资产转账时，须取得并披露汇款人和收款人的相关资料。

4.   FRS可以由谁发售？可以售予哪类投资者？

香港的稳定币监管制度不仅会监管FRS的发行（issuing FRS），还将监管FRS的发售（offering FRS）。

只有受监管实体才能在香港发售FRS：香港稳定币监管制度规定，只有受监管实体（定义见上文）才可以在香港提供购买FRS的服务，或向香港公众积极推广有关服务。获金管局发牌的FRS发行人只能为其发行的FRS提供购买服务。在提供购买FRS的服务时，持牌法团（LC）必须持有第1类受规管活动（证券交易）的牌照，并且必须获证监会许可进行虚拟资产交易。咨询文件指出，“提供购买服务”是指作为主事人或代理人，向任何人提供购买FRS渠道的行为，包括（但不限于）分销、提供购买FRS的相关交易或经纪服务。

只有获金管局发牌的发行人所发行的FRS才可以售予散户投资者：香港的稳定币监管制度将FRS区分为两类：(1) 由获金管局发牌的FRS发行人所发行的FRS；及 (2) 所有其他类型的FRS。

金管局总裁在一篇介绍香港稳定币监管制度的汇思文章中表示，“只有由持牌发行人所发行的稳定币才可以售予散户投资者。” [1] 根据咨询文件，所有其他类型的FRS均不适合公众使用。因此，此类FRS只可以售予专业投资者。进行有关发售的受监管实体还必须明确表明，该类FRS并非由获金管局发牌的FRS发行人所发行。

下表载列香港稳定币监管制度下的FRS发行监管制度和FRS发售监管制度的适用范围和主要要求。

5.   适用于现有FRS发行人的过渡安排

根据咨询文件，香港的稳定币监管制度将于实施该制度的新立法在宪报刊登（通称“刊宪” gazettal）1个月后生效（“生效日期”）。

为使现有FRS发行人顺利过渡到新制度，在生效日期前进行FRS发行活动并在香港“有具意义且实质业务”的现有FRS发行人（“合资格现有发行人”），在为期6个月的不违反期间(non-contravention period)内可以继续经营业务，但前提是该合资格现有发行人必须在生效日期后的三个月内向金管局提交FRS发行人牌照申请。

在评估FRS发行人是否在香港“有具意义且实质业务”时，金管局将考虑的因素包括该FRS发行人是否在香港注册成立，该FRS发行人在香港是否设有实体办公室且其香港员工对于FRS发行安排是否具有中央管理及控制权，以及该FRS发行人所发行的FRS是否在独立用户间流通（即不只在相关方之间流通）等。

未在上述时限内向金管局提交牌照申请的合资格现有发行人须在生效日期后的四个月内有序终止其FRS发行业务。

6.   您可在哪里了解到更多关于稳定币的信息？请与我们联系

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* 本文中所提述的“香港”指“中华人民共和国香港特别行政区”，而“中国”或“中国内地”则指中华人民共和国（不包括香港、澳门特别行政区和台湾）。