标签：合规业务-海关与贸易合规，汽车、制造业及工业-汽车与出行
2024年9月23日，美国商务部产业安全局（“BIS”）正式公布了关于针对中国和俄罗斯的网联汽车信息和通信技术与服务（“ICTS”）供应链审查后的相关监管拟议规则（“NPRM”）。自2024年3月1日BIS发布预约立法通知后，历时6个月，BIS关于网联汽车的ICTS审查基本尘埃落定。作为BIS正式接手ICTS审查后的第一次重大规则制定，NPRM所体现的限制要求的严厉程度预示着ICTS审查未来将成为比肩出口管制的BIS又一强有力政策工具，势必对全球贸易带来极为深远的影响。我们在此结合NPRM的相关内容以及近期美国针对中国汽车业的监管动态，就相关影响进行解读，希望对大家有所帮助。
一、精确化的禁令范围
NPRM中，BIS在15 CFR 791.302至791.304节下对“禁止交易”做出定义，并通过例举方式，明确涉及“由中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指示的实体”设计、开发、制造或供应的车辆连接系统（Vehicle Connectivity System，“VCS”）硬件或受控软件的交易是否为NPRM所禁止。具体而言，NPRM设置了三种类型的禁止交易，分别为：
就上述禁令所提到的具体术语概念，根据BIS的相关说明，其实际范围如下：
根据上述相关定义来看，BIS在NPRM中明确将相关限制放在了直接与汽车驾驶、通信、远程信息处理相关的ADS软件和VCS硬件与软件上，对于其他不涉及高频数据通信的相关车载ICTS模块，暂未列入限制范围内。但未来并不排除BIS会在最终规则或进一步修订中，扩展相关限制范围的可能。
二、受限外国主体的全面收紧
除了上述技术性术语的相关定义外，NPRM中最为关键的一点是设置了目前为止最为宽泛的“受外国对手（即中国和俄罗斯）拥有、控制或受其管辖或指示的实体”的定义。目前根据NPRM在15 CFR 791.301节中的定义，该等实体包括：
1）无论身处何地，任何作为外国对手代理人、代表、雇员，或按照外国对手的指示、请求或控制下以其他身份行事的人，或由外国对手直接或间接监督、指挥、控制、资助或补贴的人；
2）无论身处何地，任何外国对手或其控制国家的公民或居民，且非美国公民或永久居民；
3）任何主要营业地点、总部、注册地或根据外国对手或其控制国家的法律组织成立的公司、合伙企业、协会或其他组织；
4）任何由外国对手拥有或控制的公司、合伙企业、协会或其他组织，无论其所在地或业务地点。情形包括前述提到的任何人通过直接或间接拥有多数或显著少数股权、董事会代表、代理投票权、特殊股份、合同安排或其他形式，直接或间接拥有影响实体重要事务决策的权力，无论这种权力是否被行使。
同时，BIS还在NPRM中配备了相关示例，以便于判断何种实体将被视为“受外国对手拥有、控制或受其管辖或指示的实体”：
附：部分受中国拥有、控制或受其管辖或指示的实体示例
相比于《通胀削减法》（“IRA”）下的受关注外国实体（“FEOC”）的定义，NPRM全方位扩展了对于受外国对手拥有、控制或受其管辖或指示的实体范围。例如，例4表明，中国公司的海外子公司因其母公司为中国管辖实体而同样视为“由中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指示的实体”，但是美国能源部关于FEOC定义的解释规则中明确指出，如果某实体因“受管辖”标准成为FEOC，其子公司不当然视为FEOC，除非该子公司本身满足“受管辖”或“拥有”标准。此外，NPRM也未对“拥有、控制或受其管辖或指示”标准设定投票权、股权或董事会席位25%的阈值。例如，例8表明，中国公司对海外实体“占支配地位的少数投票权”，即足以使该海外实体成为NPRM项下“由中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指示的实体”，而无论该“占支配地位的少数投票权”是否达到25%。如此严苛的限制范围实际上堵死了中国车企通过任何形式的架构设计规避网联汽车ICTS审查限制的可能性。
另外需要注意的是，NPRM中对于受控软件交易中的受外国对手拥有、控制或受其管辖或指示的实体参与业务的形式也进行了严格规制，根据以下示例，其限制甚至落实到了研发团队级别，除非相关研发团队的中国或俄罗斯国籍人员在境外的非受限实体工作:
两种不同情形下研发团队工作的判断情况
在此情况下，NPRM的相关规定也势必会导致大量外资车企考虑重新调整其中国境内的研发规划，以及和中国车规级ADS和VCS开发团队和集成商的合作，很可能会对汽车产业的全球布局带来深远的影响。
三、全面的监管体系
此次NPRM对于可能参与相关禁止交易的VCS硬件进口商、网联汽车制造商等主体设定了全面的监管要求，包括定期提交合规声明以供BIS审核，同时设置了相关许可与豁免机制以缓释新规对于相关市场参与者的负面影响，并指示各方后续有序践行新规项下的合规义务：
1. 合规声明
BIS建议要求VCS硬件进口商和网联汽车制造商定期向其提交合规声明，证明其没有参与前述禁止交易，并在提交此类声明时提交以下必要信息。
对于上述合规声明的提交时点，NPRM要求：
- 对于网联汽车制造商，在每个车型年度的首次进口或首次销售前60天提交声明，并应按品牌、型号和内饰进行分组；
- 对于VCS硬件进口商，凡涉及车型年度的应当在每个车型年度首次进口前60天提交声明，不涉及车型年度的应当在每个日历年度首次进口前60天提交声明。VCS硬件进口商应当在合规声明中详细列明其在车型年度或日历年度拟进口的全部车型；
- 对于既是网联汽车制造商又是VCS硬件进口商的主体，提交合规声明的时点以上述进口或销售活动的先发生者为准。
此外，如果提交的合规声明有重大变化（比如更换供应商或更改软件），还需要在前30天内更新声明。
2. 许可机制
为缓释新规对于美国汽车行业的限制性影响，NPRM设立了通用许可和特别许可机制，允许VCS硬件进口商和网联汽车制造商在满足特定情形时无需通知BIS或寻求BIS批准而从事被禁止交易：
3. 豁免机制
四、NPRM仅仅是开始
早在今年年初BIS内部设置信息和通信技术与服务审查办公室（“OICTS”）后，OICTS已然开始了一系列ICTS相关立法和执法的活动，其中包括在6月24日针对俄罗斯软件公司卡巴斯基的首个ICTS禁令。在2024年7月18日，美国商务部正式将第13873号总统行政令下的ICTS审查权下放至BIS，并在联邦法规汇编第15编（“商务和对外贸易编”）第7章新设了第791篇用以列明ICTS审查的相关法律规定，并将2021年商务部在原第15编A组第7篇中制定的ICTS审查规则全部转入第791篇。而本次NPRM是自7月美国商务部内部完成权责调整后，BIS进行的首个重大立法活动。而从针对卡巴斯基和本次网联汽车的相关监管活动来看，OICTS后续将会非常积极地施展其监管权力，使其成为和出口管制、232调查并驾齐驱的美国商务部国家安全监管的三驾马车。与此同时，根据商务部的立法规划，在网联汽车之后，BIS预计在本年内或明年初出台以下一系列与ICTS审查相关的规定：
对于AI、云计算和无人机等相关行业而言，需要特别关注未来几个月BIS的相关动向。其中，特别需要提示的是，针对无人机系统的审查结果和监管规则将有很大可能会参照网联汽车的决定进行，对于在美国存在业务的无人机公司而言，需要特别关注相关立法的后续动向。
而对中国汽车业而言，本次ICTS审查也很可能是后续美国针对中国汽车业直接限制政策的开端。无论是国会层面还是政府层面，美国自去年以来十分关注中国汽车企业出海带来的所谓“产能过剩”、“信息安全”、“强迫劳动”以及“支持俄罗斯”等一系列问题，并开始了一系列的调查和立法动作。2023年11月，众议院交通事务委员会率先启动了针对10家中国无人驾驶汽车公司的国会调查，而在2024年9月12日，共和党资深参议员Marsha Blackburn和民主党资深参议员Gary Peters也启动了针对八家中国整车厂有关数据安全的国会调查。基于今年国会选举的预期结果，两位参议员预计在明年的下一届国会将担任多个重要委员会的核心职位，相关调查可能会在明年进一步升级。此外，在网联汽车的ICTS审查基础之上，美国国家交通道路管理局（“NISHTHA”）等其他美国相关机构后续也可能会有进一步的举措，对中国无人驾驶汽车在美国的测试活动予以限制。其他相关措施预计也将进一步扩展到关税以及和特定地区交易的经济制裁执法等相关领域中。虽然中国已经成长为世界最大的汽车生产和出口国，但中国车企的国际化开拓实际才刚刚起步，许多车企对于国际地缘政治以及贸易风险往往缺乏充足的认知，这在今后可能会对企业的国际化发展带来致命风险。从这一点来说，本次的NPRM是非常重要且深刻的一课。
我们会持续关注相关立法和监管动态，并在后续为大家带来进一步的分享。
扫码订阅“金杜律师事务所”，了解更多业务资讯
