一文看懂欧盟对俄制裁措施及其对中国企业的影响

一、 引言

无论是从人道主义、政治和军事角度，还是从经济角度，俄乌危机均引起了全世界的深切关注。在经济领域，世界各地的企业与俄罗斯联邦（下称“俄罗斯”）和白俄罗斯共和国（下称“白俄罗斯”）的业务面临着诸多挑战和障碍。为应对俄罗斯在乌克兰采取的军事行动，欧洲联盟（下称“欧盟”）已经对俄罗斯和白俄罗斯实施了严厉的制裁措施。本文系根据2022年4月11日推送的英文版文章[1]翻译而成，主要概述了欧盟对俄罗斯和白俄罗斯实施的制裁措施，并重点关注了该等制裁措施对与欧盟市场存在联系的中国企业的潜在影响。

二、 法律框架

许多人可能不了解，欧盟对俄罗斯和白俄罗斯的一些制裁早于2014年（俄罗斯）和2006年（白俄罗斯）就已分别开始生效。在当前俄乌危机的背景下，欧盟于2022年2月、3月和4月分批修正和扩展了现有的法律框架，增加了新的制裁措施。

欧盟对俄罗斯的制裁制度主要规定在两项条例：欧盟第269/2014号条例（EU 269/2014）和欧盟第833/2014号条例（EU 833/2014）。经多次修订的欧盟第269/2014号条例旨在执行欧盟理事会第2014/145号决定（Council Decision 2014/145/CFSP），重点是对个人和实体实施制裁。经多次修订的欧盟第833/2014号条例则更侧重于贸易限制和金融制裁。欧盟某些修正案仅涉及次要问题或仅在制裁名单上增列人员，其主要条例修正案为2022年2月25日通过的欧盟第2022/328号条例（EU 2022/328）和2022年3月15日通过的欧盟第2022/428号条例（EU 2022/428）。此外，作为对上述条例的补充，欧盟根据理事会第2022/266号决定（Council Decision 2022/266/CFSP）制定了欧盟第2022/263号条例（EU 2022/263），新设对顿涅茨克和卢甘斯克地区的制裁制度。

欧盟对白俄罗斯的制裁制度主要规定在理事会第2012/642号决定（Council Decision 2012/642，已修订）以及欧盟第765/2006号条例（EU 765/2006）中。该条例在2022年之前就已被多次修订，例如欧盟针对2021年瑞安航空航班迫降事件和2020年操纵白俄罗斯总统选举事件对条例作出的修订。2022年，欧盟第2022/355号条例修正案（EU 2022/355）对贸易限制措施进行了重大修订，欧盟2022/398号条例修正案（EU 2022/398）则对金融制裁措施进行了重大修订。

条例修正案与新条例的结合使得欧盟制裁法律体系十分复杂。另外，一些制裁措施（例如禁止入境以及禁止出口军用物资）是根据欧盟理事会决定制定而成的共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP），但最终需要由各成员国负责具体执行。而其他一些涉及欧盟在贸易和经济自由权限方面的制裁措施（例如资产冻结、贸易限制或某些出口禁令）则需要在欧盟层面上，以欧盟理事会条例的形式规定执行措施。此外，因为对欧盟制裁的执行属于各成员国的职权范围，各成员国对违反制裁条例的行为自行规定法律责任，负责执法的机构也不尽相同。

三、 对中国企业的影响——欧盟制裁的适用范围

欧盟制裁通常不适用于外国个人或实体，但是在外国个人或实体与欧盟存在连结点的情况下具有一定的域外效力。

欧盟的条例一般适用于：（1）在欧盟境内进行的任何活动；（2）在欧盟成员国管辖下的任何飞机或船舶上进行的任何活动；（3）具有欧盟成员国国籍的任何个人；（4）根据欧盟成员国法律成立或组建的任何法人、实体或机构；（5）全部或部分业务位于欧盟境内的任何法人、实体或机构。

基于上述一般性规定，欧盟的制裁在遇到包括但不限于下述情形时，可能会对中国公司产生影响。

（一） 在欧盟境内设有子公司的中国企业

在欧盟境内设有子公司的中国企业并不直接受到欧盟制裁的影响。虽然其位于欧盟的子公司完全受到欧盟制裁措施管辖，但是中国母公司与俄罗斯或白俄罗斯的业务一般不会受到影响。但是，如果该中国公司通过其欧盟子公司向俄罗斯和白俄罗斯市场提供服务，则该欧盟子公司向俄罗斯或白俄罗斯交付的任何产品都将受到制裁措施管辖。此外，如果欧盟子公司通过其中国母公司向俄罗斯和白俄罗斯提供货物，也将受到欧盟制裁措施管辖；在欧盟子公司明知产品最终目的地是俄罗斯或白俄罗斯的情况下，上述行为将被视为欧盟子公司向俄罗斯或白俄罗斯的间接供应（“Supply”）。因此，中国母公司如果了解到其欧盟子公司为执行欧盟对俄制裁措施而必须停止与俄罗斯和白俄罗斯的业务时，就不应要求其欧盟子公司通过中国母公司继续向两国交付货物。再者，中国母公司向欧盟子公司涉俄业务提供的任何股权融资也将受到欧盟制裁措施管辖。

（二） 在中国境内设有子公司的欧盟企业

欧盟企业在中国境内设立的子公司（欧盟企业在中国设立的分支机构除外）[2]，如具有独立法人地位且能够独立运行，则一般不受欧盟制裁措施的影响，但其欧盟母公司则必然会受到影响。如果曾经直接服务俄罗斯和白俄罗斯市场的欧盟企业一改其以往的分销渠道，转为通过其中国子公司向相应市场进行间接供应，则该等行为将会被视为被欧盟制裁条例所禁止的规避行为。此外，如果欧盟母公司需要批准中国子公司的行动或决定，则其不得批准中国子公司拟采取的任何被欧盟制裁措施所禁止的行动。最后，如果中国子公司的管理层成员、监事会成员以及雇员是欧盟成员国的国民，则该类人员有义务遵守欧盟的制裁制度（见下文（五））。虽然美国的制裁制度适用于美国绿卡持有人或美国永久居民，但欧盟的制裁措施并无此类规定。因此，个人必须持有欧盟成员国护照方可被视为欧盟国民，并有义务遵守欧盟制裁制度，不论其是否拥有双重国籍。

（三） 改变分销渠道

欧盟法律对改变分销渠道行为的评估尚不明确（例如，一家中国公司过去通过欧盟的分销商向俄罗斯和白俄罗斯提供产品，而在俄乌危机的背景下改为直接向俄罗斯运送产品）。虽然欧盟明令禁止通过欧盟进行运输，但是改变分销渠道的行为可能会被认定为规避，因为中国公司以前在欧盟境内展开业务，现在却为了避免适用欧盟制裁措施而切断了其与欧盟的连接点。另外，虽然在与欧盟市场不存在任何连接点的情况下，欧盟的制裁措施并不妨碍中国企业直接开展对俄或者白俄业务，但在欧盟制裁措施背景下，中国企业需要对自身行为是否可能构成对欧盟制裁措施的规避进行妥善评估。

（四） 在欧盟境内完成部分业务的中国企业

需要注意的是，任何部分在欧盟境内完成的业务都可能受到欧盟制裁措施管辖。在此意义上，使用欧盟境内服务器发送电子邮件，或者通过总部位于比利时的SWIFT系统进行支付都足以触发欧盟的制裁措施。但是欧盟与美国制裁措施不同，我们理解，在欧盟境内生产的商品或者含有在欧盟境内生产的零部件的商品并不会受到欧盟制裁措施管辖。因此，中国企业如果仅向俄罗斯或白俄罗斯运输已经位于中国境内的欧盟原产商品，该行为可能不会违反欧盟制裁措施或是出口管制法律。但是在上述情况下，中国企业仍需仔细考虑其与供应商之间的相关合同限制。另外，如果欧盟企业明知其运往中国进行组装或深加工的产品会流入俄罗斯或白俄罗斯市场，且向俄罗斯或白俄罗斯供应该产品将受到欧盟制裁，则该欧盟企业会被要求停止该供应行为。

（五） 欧盟成员国国民

欧盟的制裁措施适用于任何欧盟成员国的国民，因此，任何属于欧盟成员国国民的雇员、管理层人员和监事会成员也必须遵守欧盟的制裁制度。有观点认为，如果有关人员不是作为欧盟成员国国民而是作为外国企业代表在执行公务，则不适用该制度，但上述理解不符合对相关条例的文义解释，因此许多成员国的执法机构并不同意这种观点。因此，任何在中国企业工作的欧盟成员国国民都必须检查其是否亲自参与了欧盟制裁措施所禁止的行为。

四、 欧盟对俄罗斯的制裁措施

欧盟对俄罗斯的制裁措施错综复杂，因此为方便读者概览，本文将欧盟对俄制裁措施分为如下几类：一是，制裁某些个人和实体（见下文（一）；二是，限制某些受管控货物的进出口（见下文（二）；三是，金融制裁和资本市场限制（见下文（三）；四是，其他类型对俄制裁措施（见下文（四）。

(一) 与被制裁的个人或实体进行业务往来

1. 冻结资金和禁止入境

早在2014年俄罗斯收并克里米亚地区时，欧盟便已经对相关俄罗斯个人和实体实施了制裁。但是2022年被列入制裁黑名单的个人和实体数量大幅增加，目前已经超过1100个。受制裁的个人包括俄罗斯总统普京及其两个女儿、外交部长拉夫罗夫、国家杜马成员以及被认为与普京总统关系密切的俄罗斯寡头。

2022年4月8日，欧盟将四家俄罗斯银行（Otkritie FC Bank、Novikombank、Sovcombank和VTB Bank）及其他俄罗斯个人与实体列入制裁黑名单，对其实施资产冻结和交易禁令制裁措施。根据欧盟网站的信息，四家银行占据俄罗斯银行业23%的市场份额。

任何受制裁个人或实体所有、拥有、持有或受其控制的资金（funds）和经济资源（economic resources）都将被冻结。此外，不得直接或间接向此类受制裁个人或实体提供资金或经济资源，也不得为其谋利。虽然制裁措施只针对黑名单所列个人或实体，但如果为受制裁个人或实体的利益而间接提供资金或经济资源，则制裁措施同样适用，由此扩大了欧盟制裁制度的适用范围（例如，向受制裁个人拥有或控制的公司运输货物的行为亦被禁止）。

欧盟制裁条例对“资金”和 “经济资源”的定义非常宽泛。“资金”包括各种金融资产和利益，而“经济资源”包括不属于资金但可用于获得资金、货物或服务的其他各类资产。然而，“经济资源”是否涵盖向受制裁个人或实体提供服务仍有待讨论。无论如何，欧盟进行宽泛定义的目的旨在将受制裁的个人或实体完全排除在欧盟的经济之外。

在冻结资金的同时，欧盟还对受制裁的个人实施了入境禁令。

2. 与特定国家控制的实体进行交易

2022年3月15日，欧盟出台了一项特别禁令，禁止受欧盟制裁措施管辖的主体与特定俄罗斯国家控制的实体进行交易，包括在俄罗斯境内设立的以下各类法人、实体或机构：（1）由公共（即国家）控制；（2）国家持股超过50%；（3）俄罗斯、俄罗斯政府或中央银行有权参与其利润分配；（4）俄罗斯、俄罗斯政府或中央银行与之有其他实质性的经济关系。禁令同时适用于上述实体的子公司及其所控制的任何实体。该禁令所附的相关公司名单包括俄罗斯石油公司（Rosneft）、俄罗斯天然气工业公司（Gazprom Neft）和联合航空制造公司（United Aircraft Corporation）等企业。但是欧盟对能源和天然气领域的交易设置了例外，因为德国等欧盟成员国目前不愿意抵制俄罗斯的能源供应。

3. 对中国企业的影响

任何位于欧盟境内的中国企业子公司或分公司都必须遵守上述制裁措施，停止与被制裁实体的交易。例如，中资银行在欧洲的分支机构也必须按照规定冻结受制裁个人的银行账户资金。

中国企业如与受制裁的个人或实体发生交易，应仔细审查交易过程中是否存在任何欧盟连接点。此处提示，仅是通过总部位于比利时的SWIFT系统进行支付，或使用欧盟境内服务器发送电子邮件都足以使该交易满足“部分交易发生在欧盟境内”这一条件。此外，资金被冻结可能会导致被制裁的个人或实体出现资金短缺的情况，因此，即使中国企业本身不存在欧盟连接点，与被制裁个人或实体存在业务往来也可能对中国企业产生间接影响。

(二) 进出口禁令

欧盟制裁制度项下条例针对某些特定货物设置的进出口禁令不但禁止销售、供应或转移受管控货物，同时禁止提供与该等货物有关的特定服务（技术援助、中介服务或其他）、融资或财政援助。

1. 对军事物资、军民两用物资[3]和战略物项[4]的出口禁令

根据欧盟理事会第2014/512号决定（已修订），各成员国国内法禁止向俄罗斯出口军事物项。欧盟第833/2014号条例（已修订） 禁止向俄罗斯出口或为供俄罗斯使用而出口军民两用物项。第833/2014号条例最初只限制用于军事用途或供特定实体使用的军民两用物项的出口。2022年修订后的版本扩大了出口禁令的范围，将其适用于向俄罗斯出口或为供俄罗斯使用而出口的所有军民两用物项（包括直接和间接向俄罗斯销售、供应、转移等行为）。除此之外，根据最近一次更新（2022年4月8日），出口禁令范围已被扩大至有助于俄罗斯安全和国防行业的特定战略物项，在相关条例附录可查阅到详细技术清单[5]。无论如何，如果中国企业向俄罗斯出口与欧盟存在连接点的相关货物，则应会同出口商行业专家仔细审查全部相关货物清单。

上述禁令豁免情形（即不适用出口禁令）包括人道主义需求、突发公共卫生事件、自然灾害、医疗用途、消费者通信设备、物项供个人使用等，某些国际知名项目或互联网服务等所需的产品则可获得授权。此外，对于2022年2月26日之前签订的合同，只要在2022年5月1日之前向欧盟相关成员国主管部门提出许可申请，也可以获得豁免，但如果物项接收方为军事最终用户或航空航天业等特定用户，则相关豁免会受到限制。

值得注意的是，欧盟第2021/821号条例作为欧盟层面上的两用物项一般规定同时适用，因此也可能需要获得该条例项下规定的出口许可。

2. 对特定行业的出口禁令

欧盟针对俄罗斯重点经济行业也出台了制裁措施，并对该等行业实施某些特定的出口禁令。被限制的行业包括石油和天然气业（如某些石油或天然气管道的线管、石油和天然气钻探使用的套管和管道、炼油或天然气液化所使用的货物和技术）、航空和航天业（如喷漆燃料和燃料添加剂）以及海事行业（如某些船只、海事系统或设备）。欧盟制裁条例规定了诸多细节并且在附录中加入了受影响的物项清单。由于物项是按技术标准进行指定的，本文对上述物项不具体展开讨论。中国企业在向俄罗斯出口存在欧盟连接点的物项时，应注意与出口商行业专家仔细审查相关规定和清单。

特别需要注意的是，2022年4月8日欧盟制裁措施已扩大到俄罗斯对欧盟进口有依赖的领域，此举不仅扩大了对有助于俄罗斯军事和国防行业的其他战略物项的制裁范围（见上文（1） ），而且增添了诸如某些化学品、油墨或杜鹃花等各类商品。需要提醒中国企业注意的是，欧盟制裁措施所规定的受控物项范围广泛，且客观上无法对清单所列物项进行简单归类，因此对俄出口的任何清单所列物项均需仔细审查。

3. 对奢侈品的出口禁令

为制裁俄罗斯精英阶层，欧盟近期对奢侈品也实施了出口禁令，禁止向俄罗斯境内的任何人或为在俄罗斯境内使用而供应该等商品，包括特定农副产品（例如鱼子酱或松露）、酒精饮料（例如葡萄酒和香槟）、其它日用产品（例如香烟、香水、旅行用品、奢侈服饰、手表、地毯、珠宝、餐具、家庭用品（冰箱、 空调等）以及电子产品（例如电视和照相机）、甚至是车辆（例如汽车、卡车、火车、飞机和船舶）。值得注意的是，清单所列物项不仅包括游艇，还包括货轮。

关于是否构成奢侈品，不同产品适用不同认定门槛。某些奢侈品的价值因超过300欧元便被涵盖在内，但对某些电子产品设定的门槛是1,000欧元，车辆则为50,000欧元。欧盟第2022/428号条例在附录中提供了一份清单，详细罗列了被禁止出口的产品及相应门槛[6]。

4. 对钢铁、煤炭和其他产品的进口禁令

欧盟对某些特别列出的原产于俄罗斯或从俄罗斯出口的钢铁产品实施了进口禁令，但是确保欧盟能源供应所需的产品不受上述禁令限制，且在2022年3月16日之前签订的合同被列为例外，但该等合同必须在2022年6月17日之前履行完毕。

欧盟于2022年4月8日通过的制裁措施已将进口禁令扩大至各种其他产品，尤其是各类形式的煤炭产品。此外，欧盟也对能够为俄罗斯创造大量收入的其他商品实施了进口禁令，包括水泥、橡胶产品、木材、酒精饮料（例如伏特加）以及某些海产品（例如鱼子酱）[7]。同样需要提示中国企业注意的是，制裁条例清单所涉及的商品范围广泛，且客观上无法进行归类，因此对俄出口任何清单所列物项均需仔细审查。

5. 针对卢甘斯克和顿涅茨克地区的进出口禁令

由于顿涅茨克和卢甘斯克地区已不再受乌克兰政府管控，欧盟禁止从上述两个地区进出口货物，出于人道主义或医疗目的的交易也不例外。尽管如此，如需履行2022年2月23日前订立的合同，或者如果原产于上述地区的货物已提交乌克兰当局审查并已根据《欧盟-乌克兰联合协议》（EU-Ukraine Association Agreement）获颁原产地证书，则欧盟允许在2022年5月24日前从上述地区向欧盟出口货物。

6. 对中国企业的影响

中国企业在欧盟的任何子公司或分公司需确保其遵守上述制裁措施，停止进口或出口制裁所涉货物。中国企业不能再通过欧盟向俄罗斯供应制裁所涉货物。此外，欧盟企业不得直接或通过其中国母公司向俄罗斯供应制裁所涉货物，因为此举将被视为间接供应。

如果中国企业向俄罗斯出口或进口货物，应仔细审查交易是否存在任何欧盟连接点。需要注意的是，仅仅是通过总部在瑞士的SWIFT系统进行支付或通过在欧盟境内存储的电子邮件或网络服务器进行通信这一事实，就足以使该笔交易符合“部分交易在欧盟境内开展”这一标准。

(三) 金融制裁和资本市场限制

欧盟对俄罗斯实施的大部分制裁措施集中在金融和资本市场交易领域。

1. SWIFT禁令

自2022年3月12日起，七家俄罗斯银行（即Bank Otkritie、Novikombank、Promsvyazbank、Bank Rossiya、Sovcombank、VEB、VTB Bank及其附属机构）被禁止接入SWIFT（环球银行间金融电信协会）系统，该项禁令意味着SWIFT必须切断上述银行与其专业金融信息服务的连接。欧盟表示，SWIFT禁令将对俄罗斯银行业70%的业务产生影响，切断了俄罗斯与国际金融市场的联系，将成为对俄罗斯最严厉的制裁措施，阻止上述银行在全球范围内以快速和高效的方式进行金融交易。

2. 融资限制

欧盟的制裁制度包括各种广泛的融资限制，具体包括（但不限于）：

（1）欧盟制裁条例除限制进出口制裁所涉货物外，还将禁令范围扩大至提供与制裁所涉货物相关的融资或财政援助（详见上文第四部分（二））或为受禁投资项目融资（详见下文第4条）

（2） 禁止为涉俄贸易或在俄投资提供任何公共融资或财政援助（2022年2月26日之前作出的融资承诺、为欧盟境内成立的中小型企业提供不超过1,000万欧元的融资以及出于各类人道主义目的提供融资除外）；

（3）不得向任何受制裁实体、俄罗斯、俄罗斯政府或俄罗斯中央银行提供新的贷款或信贷（详见下文第3条）；

（4）欧洲的银行不得接受来自俄罗斯公民、居民或俄罗斯企业超过10万欧元的存款，并且为防止规避行为，此项规定被扩大至提供价值超过1万欧元的加密资产钱包、账户或托管服务（涉及欧盟公民、欧盟居民、基本需求、法律服务、经批准的特殊费用、外交使团相关情形除外；出于人道主义目的或民间社会的人权活动等情况可以获得有关当局的批准）；

（5）对于俄罗斯国民、居民、企业或“黄金护照”或“黄金签证”持有者持有的超过10万欧元的现有存款，银行有义务在2022年5月27日前向欧盟成员国主管当局进行报告；

（6）禁止向在欧盟、欧洲原子能共同体和成员国项目中拥有50%公共所有权或控制权的俄罗斯实体提供融资、财务援助或其他支持；

（7）禁止向俄罗斯或在俄罗斯境内的任何自然人或法人、实体或组织（包括俄罗斯政府、俄罗斯中央银行）提供，或为供上述主体适用而提供任何以欧盟成员国官方货币计价的纸币。

3. 资本市场准入

根据欧盟制裁制度，禁止为某些俄罗斯实体发行的可转让证券和货币市场工具提供投资服务。欧盟早在2014年即出台该项禁令，目前无论票据到期日如何，一律适用该禁令且适用范围被扩展至更多实体。该等限制现在适用于包括俄罗斯联邦储蓄银行和天然气银行在内的某些银行、军事装备和服务实体、原油和石油实体以及俄罗斯国家控制实体（合称“受制裁实体”）。对可转让证券和货币市场工具的投资服务禁令亦适用于对俄罗斯及其政府、俄罗斯中央银行、俄罗斯能源行业活动提供的投资服务。

一般而言，欧盟禁止为俄罗斯、俄罗斯政府或俄罗斯中央银行于2022年3月9日之后发行的可转让证券和货币市场工具提供投资服务或协助其发行或交易。

从2022年4月12日起，欧盟禁止俄罗斯国家持股比例超过50%的公司在欧盟境内的交易所上市或为其提供服务，但是欧洲证券交易所实际举措较之法律规定有过之而无不及。例如，法兰克福证券交易所（Frankfurt Stock Exchange）已于2022年3月1日起停止与俄罗斯的全部证券交易。除此之外，欧盟禁止中央证券存管机构向任何俄罗斯公民、居民或俄罗斯企业提供2022年4月12日之后发行的可转让证券的金融工具结算相关的任何服务。目前还禁止向俄罗斯公民、居民或俄罗斯企业出售欧元计价的可转让证券或涉及此类证券的集合投资计划。

4. 投资禁令

欧盟禁止对位于卢甘斯克和顿涅茨克境内的房地产或实体进行投资，或向此类实体提供融资服务。除此之外，欧盟还禁止对俄罗斯能源行业进行新的投资，例如收购在俄罗斯能源行业经营的实体或扩大在该等实体的参股，或在此方面提供贷款和信贷，但是对确保欧盟能源供应的情况给予豁免。欧盟的制裁制度还包括禁止投资和参与由俄罗斯直接投资基金（Russian Direct Investment Fund）共同资助的项目。

5. 进一步限制市场准入

为进一步阻止与俄罗斯的商业往来，欧盟禁止向俄罗斯个人或实体提供信用评级服务，因此目前俄罗斯个人或实体对其商业伙伴的及时偿债能力缺乏保障。2022年4月8日欧盟通过了新的制裁措施，禁止向俄罗斯国民、居民或企业提供任何与信托有关的管理服务，此举使得上述俄罗斯主体在欧盟境内存储其资产变得更加困难。此外，俄罗斯国民或企业亦被禁止参与欧盟的任何公共采购合同。

6. 对中国企业的影响

通过 SWIFT系统向俄罗斯进行的任何银行转账（包括从中国进行付款）均可能会受到 SWIFT禁令限制，此外，欧盟尚未就变更支付系统是否会被认定为规避措施作出明确指导。

关于在融资或提供金融援助方面的制裁，如果中资银行向欧盟出口商提供融资或者货物经由欧盟运输，则向俄罗斯出口制裁所涉货物提供融资的中资银行可能会受到影响。上述制裁措施同样适用于为受制裁投资提供融资的行为。

虽然中资银行就在中国证券交易所上市的俄罗斯可转让证券提供投资服务属于欧盟制裁措施适用范围的可能性较小，因为相关业务不太可能涉及欧盟，但包括法兰克福证券交易所在内的欧盟证券交易所已停止交易俄罗斯证券，此种情况势必会对交易该等证券的中资银行和中国投资者产生间接影响。

可以说，中国信用评级机构在欧盟使用的任何对俄罗斯企业的信用评级也可能受到制裁。

(四) 其他制裁措施

7. 运输/航空领域

自2022年2月27日起，欧盟对所有俄罗斯航空公司运营的航空器关闭了领空。而俄罗斯则迅速采取反制措施，对欧盟航空公司运营的航空器关闭了领空，导致货物现在只能通过船舶、火车或卡车从欧盟运进俄罗斯，大大提高了企业依法向俄罗斯运输货物的难度。需要注意的是，一些运输和物流公司（例如海安会和马士基）超出了制裁法案的要求，主动暂停了进出俄罗斯的集装箱运输，使得除空运外的其他运输方式也受到了阻碍。虽然关闭领空的措施不会直接影响到中国企业，但因其进一步限制了货物的运输渠道，使向俄罗斯和白俄罗斯运输货物难度倍增。

自2022年4月16日起，欧盟禁止所有悬挂俄罗斯国旗的船舶进入欧盟港口（包括2022年2月24日后更换俄罗斯国旗的船舶），但医疗产品、石油和天然气等部分原材料、食品和人道主义目的除外。此外，2022年4月8日欧盟颁布了新制裁措施，禁止所有欧盟境内设立的企业进行与俄罗斯之间的陆路运输（包括在途货物）。制裁措施仅为邮件服务、人道主义服务和天然气、石油的进口设定了十分有限的例外。

8. 对俄罗斯媒体的制裁

为阻止俄罗斯媒体向外报道俄乌危机，欧盟对特定的俄罗斯媒体颁布了制裁措施，禁止以任何方式播放、允许、促进或以其他方式协助播放 “今日俄罗斯 （Russia Today）”和 “俄罗斯卫星通讯社（Sputnik）”的任何内容。所有相关的新闻报道许可证均已被吊销。

五、 欧盟对白俄罗斯的制裁措施

针对白俄罗斯参与此次俄乌危机的行为，欧盟升级了此前对白俄罗斯所实施的制裁。

(一) 与被制裁的个人或实体的业务往来

在俄乌危机的背景下，欧盟将22名白俄罗斯高级军事人员加入了其既有的制裁清单中。欧盟于2006年首次出台了该制裁清单，2020年在白俄罗斯总统选举期间发生了针对抗议者的暴力事件，因此该份清单得以实施。对白俄罗斯个人和实体的制裁与对俄罗斯个人和实体的制裁具有相同的结构和效果：属于清单所列任何自然人或与之存在关联的自然人或法人、实体或机构、或由其拥有、持有或控制的所有资金和经济资源都将被冻结。此外，不得直接或间接向受制裁的个人或与之存在关联的自然人或法人、实体或组织提供或为其谋取任何资金或经济资源。欧盟的制裁措施中同时包括对受制裁个人的旅行禁令。

(二) 进出口禁令

与对俄制裁措施相似，欧盟对白俄罗斯的制裁措施包括各种进出口禁令。制裁条例不仅禁止销售、供应或转让受制裁限制的货物，同时禁止向白俄罗斯提供与受制裁限制的货物有关的某些服务（技术援助、中介服务或其他服务）以及提供与受制裁限制的货物有关的融资或金融援助。

1. 出口禁令

欧盟各成员国根据欧盟颁布的决定，在其国内法中规定禁止向白俄罗斯出口军事物资。

欧盟条例颁布的出口禁令还涉及军民两用货物、具体列明的特定战略物项、用于内部镇压的装备、烟草行业货物、以及某些机械和设备，包括通信拦截设备（主要用于监视互联网或拦截电话流量）。与对俄颁布的出口禁令相比，欧盟对白俄罗斯的限制出口物品清单涵盖的行业部门更为广泛，但并不包括禁止对俄出口奢侈品类似清单。

欧盟条例为某些出口禁令设定例外（例如出于人道主义需要或突发公共卫生事件），并允许企业获取许可（例如，企业可以申请完成履行2022年3月3日之前签订的合同，但必须在2022年5月1日之前提出许可申请）。

2. 进口禁令

欧盟同时对白俄罗斯的某些商品实施了进口禁令，禁止欧盟个人和实体从白俄罗斯进口包括原油（石油）制品、氯化钾制品、木材和橡胶制品、水泥制品以及钢铁制品等。

(三) 金融制裁和对资本市场的限制

3. SWIFT禁令

截至本文发表之日，欧盟已经将三家白俄罗斯银行，白俄罗斯农工银行（Belagroprombank）、Bank Dabrabyt和白俄罗斯共和国发展银行（Development Bank of the Republic of Belarus）及其在白俄罗斯的子公司从SWIFT系统剔除。该禁令自2022年3月20日起生效，旨在切断白俄罗斯与国际金融市场的联系。

4. 融资限制

在融资方面，欧盟明确禁止为涉及受管控货物的交易提供融资或金融援助，同时禁止为与白俄罗斯的贸易或在白俄罗斯的投资提供公共融资或财政援助。相关的豁免政策适用于2022年3月10日之前做出的融资承诺，惠及欧盟中小企业的1000万欧元以下的融资项目，以及出于人道主义目的而开展的融资项目。制裁措施还包括禁止接受来自白俄罗斯国民、居民或企业超过10万欧元的存款，但针对这项措施亦设置豁免情形。

需要注意的是，欧盟同时禁止向白俄罗斯或白俄罗斯境内的任何个人和实体（包括白俄罗斯政府和白俄罗斯中央银行）提供或在白俄罗斯境内使用以欧盟成员国官方货币计价的纸币。

5. 资本市场准入

在资本市场准入方面，从2022年4月12日起，欧盟一是禁止在交易所为任何在白俄罗斯成立的国家持股比例超过50%的法人实体或机构提供可转让证券服务；二是禁止与白俄罗斯中央银行进行与储备或资产管理有关的交易；三是禁止向任何白俄罗斯国民或居民出售2022年4月12日之后发行的以欧元计价的可转让证券。

(四) 其他制裁措施

针对瑞安航空班机迫降事件，欧盟自2021年起对白俄罗斯航空公司关闭了领空， 并确认2022年继续对白俄罗斯关闭领空。2022年4月8日，欧盟颁布了进一步禁止在白俄罗斯境内设立的公路运输企业在欧盟境内通过公路运输货物（包括在途货物）。石油和天然气、医疗产品、食品以及人道主义目的运输可获豁免。

六、 责任问题以及违反制裁的法律后果

欧盟的制裁制度给欧盟境内和国际上的众多企业带来了巨大的挑战，使其陷入两难境地。一方面，如果过度执行欧盟的制裁措施，相关企业可能会承担向其商业伙伴支付损害赔偿的责任。另一方面，如果不遵守欧盟的制裁条例，企业将会面临违反制裁的法律后果。

考虑到上述两难境地，欧盟在制裁条例中加入相应条款，就商业伙伴追究违约责任或被政府部门追究违规责任作出限制。

(一) 责任范围限制和禁止规避条款

1. 责任范围限制和禁止规避条款

如果冻结或拒绝向受制裁个人或实体提供资金和经济资源的行为符合诚信原则，相信其采取的行为符合欧盟制裁措施的规定，则该行为不应引发任何类型的责任。

另一方面，如果行为人不知道也没有任何合理的原因去怀疑其行为可能会违反制裁措施，则其行为也不会引发任何类型的责任。例如，若行为人向其商业伙伴提供货物，但没有理由知道该商业伙伴是为了某个受制裁的个人或实体谋利而接受货物的话，行为人并不需要对其提供获得行为承担责任。但是，行为人有责任证明其既不知道也没有合理原因去怀疑该行为违反了欧盟的制裁措施。

2. 禁止规避条款

需要特别指出的是，欧盟的制裁条例中均包含一项条款，禁止采取以规避制裁措施所禁止行为为目的或具有规避效果的任何行为。因此，通过调整交易关系架构来避免被欧盟制裁的任何尝试都很难实现。

中国企业为了规避欧盟的制裁而对其现有业务进行的任何改变都将令该企业面临巨大的风险。如果改变前的行为违反了欧盟的制裁措施，则修改后的行为将被视为规避行为，因为其目的正是规避欧盟禁令。禁止规避条款不仅限制以规避为目的的行为，同时限制具有规避制裁效果的行为。德国联邦法院曾担忧（BGH of 23 April 2010, AK 2/10）如此宽泛的定义可能违反了德国宪法的明确性原则，德国立法者相应地修改了法律，规定任何违反制裁措施的行为不再被定性为刑事犯罪，而只是一般违法行为。但欧洲法院更倾向于对禁止规避条款中的行为进行较为宽泛的解释（详见ECJ of 21 December 2011，C-72/11）。

(二) 免索赔条款

欧盟的制裁制度保护与俄罗斯交易的商业伙伴，即便存在合同义务，该等主体不履行受制裁贸易或不向受制裁的个人或实体交付货物也无需进行损害赔偿。免索赔条款通常规定，对于其履行的受到制裁影响的任何合同或交易，如果俄罗斯或白俄罗斯个人或其他实体或其代表向其主张索赔，该主张将无法实现。

一方面，在诉讼或仲裁中，如果欧盟成员国的法律有所规定，则该类条款将被执行；另一方面，在实践中如果适用俄罗斯法律，俄罗斯法院自然不会考虑该类条款。但如果基础合同的准据法是中国法，或合同规定纠纷由中国法院或仲裁机构裁决，该类条款的效力尚不明确。

(三) 违反制裁措施被视为刑事和行政违法行为

由于欧盟成员国负责执行欧盟将制裁措施，欧盟境内并没有关于违反欧盟制裁措施的法律后果的统一规定，各成员国的处罚措施也不一致。

欧盟各成员国对违反欧盟制裁措施的法律后果规定各不相同。通常情况下，成员国会对违反制裁措施的个人或实体进行罚款。但在某些国家也有因违反制裁条例而被处以监禁的案例。例如在德国，一位企业家因定期向俄罗斯出口受管控的化学品而被判处了7年监禁，但监禁的案例并不常见。其他法律后果包括扣押违法所得的资金或资产等。间接后果包括由于失信而被吊销营业执照或在日后的交易中出口难以清关等。

即使在一个成员国内部，也是由不同的主管部门根据其权限和责任分工执行制裁措施，因此导致情况更加复杂。例如，德国各类制裁措施由不同主管部门进行管控：

针对金融制裁和资金冻结，德国的商业银行和保险公司在业务上直接负责采取必要的行动，以落实相关金融制裁和冻结措施。这些机构有义务向德国联邦银行报告其采取的行动。德国联邦银行（金融制裁服务中心）负责在制裁相关例外情形范围内释放被冻结的资金，尤其是处置被冻结账户的资产。

德国联邦经济和出口管制办公室（BAFA）负责执行商品供应或与商品有关的非金融服务的禁令或许可要求，以及冻结经济资源相关豁免。

德国海关负责对欧盟的制裁措施（尤其是进出口领域）进行检测，并在必要时与德国联邦经济和出口管制办公室（BAFA）进行密切协商，以采取适当的操作措施，例如，当制裁法令规定的特定货物记录出现问题时。

此外，根据德国法律，负责危险防控或刑事起诉的主管部门负责扣押或冻结资产。

由于现有架构下制裁权限分散，在当前对俄制裁措施急剧增加的情况下，德国政府成立了一个特别工作组，以更好地协调工作，落实欧盟的对俄制裁措施。

由于对非欧盟实体实施罚款和处罚一般会面临国际起诉障碍，欧盟当局对中国和其他非欧盟实体执行欧盟制裁措施会十分困难。但如果该非欧盟实体在欧盟境内拥有一家子公司、分支机构或资产，或者参与交易的欧盟国民在欧盟境内永久居住或出于任何原因前往欧盟，则上述主体都可能成为执法目标。

七、 总结

尽管欧盟对俄罗斯或白俄罗斯的制裁尚未上升到全面禁运的程度，但对于受欧盟制裁制度管辖的企业而言，要想对不同的制裁措施应对自如挑战颇大。因此，很多企业（至少是在俄罗斯或白俄罗斯营业额不是很高的企业）已经决定完全停止与上述国家的业务往来。

虽然中国企业不会直接受到欧盟制裁制度的影响，但我们建议中国企业审查与俄罗斯和白俄罗斯的全部业务关系，以确保该等业务不存在欧盟连接点、不会触发欧盟制裁措施适用。

最后，中国企业需要考虑声誉风险。中国企业若继续开展涉俄罗斯和白俄罗斯的任何业务，很可能会导致未来其欧盟商业伙伴（以及其他西方商业伙伴）避免与中国企业发生更多的业务往来。

感谢李慧斌、闫璐、樊佳欣及实习生董家宁对本文作出的贡献。