中国出口企业如何理解和应对欧盟“碳关税”？ - 金杜律师事务所

1. 背景

2023年4月18日，欧洲议会以487票同意对81票反对通过了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, “CBAM”）议案[1]。2023年4月25日，欧洲理事会正式批准了CBAM法案，至此CBAM法案完成了整个欧盟立法的决策程序[2]，将在《欧盟官方公报》（EU Official Journal）上公示20天后生效。与CBAM一同通过上述立法程序的还有欧盟碳交易体系（EU emission trading system, “EU ETS”）改革法案，该法案提出在逐步取消免费碳配额的同时，针对进口商品中的隐含碳排放量征收款项。上述举措同属于欧盟为达到在2030年底温室气体排放量较1990年减少55%的气候目标（“2030年气候目标”）而提出的“Fit for 55”一揽子计划的关键立法方案[3]。

CBAM在很多语境下被市场称为“碳关税”。虽然严格地讲CBAM并不落入“关税”这一概念，但这并不妨碍我们在本文借用“关税”这一概念对CBAM进行理解和讨论。中国出口企业应如何看待CBAM，又如何调整其低碳行动的方向加以应对？本文探寻CBAM背后的逻辑及影响。

2. 从CBAM的基本逻辑出发

依据CBAM法案，CBAM机制将于2023年10月进入过渡期，进口商品需要依据CBAM法案对其隐含碳排放量进行申报，但尚无需实际缴纳费用；2026年开始逐渐取消欧盟的免费碳配额并开始对进口货物施征“碳关税”[4]。现阶段的CBAM法案中其实还存在部分概括性或纲领性的规定，可能会依据过渡期的实施情况对相关条款进行细化或调整。在CBAM调整完善的过程中，中国出口企业除了了解CBAM具体制度，更需要了解CBAM制度的基本逻辑内核，以期寻得以不变应万变之法。

如果探寻CBAM立法目的，不难发现，除了助力欧盟实现2030年气候目标，CBAM更直接的目的聚焦在应对碳泄漏。

【碳泄漏（Carbon Leakage）：指因为某一国家或地区采取更严的气候政策而导致企业将生产转移至其他对温室气体排放限制较为宽松的国家或地区，从而导致总排放量的增加[5]。】

无论从减排的强制性要求还是碳市场的发展程度来讲，欧盟在低碳领域是全球领先的，这也意味着欧盟企业生产产品的“碳成本”是较高的。在全球化协作的时代，市场规律致使企业不断寻找碳成本的洼地。不少欧盟企业寻求向其他碳成本较低的国家和地区转移其生产，并将生产的产品出口回欧盟，从而降低企业的碳成本，增强企业的市场竞争力。CBAM的核心逻辑就是将欧盟企业通过向全球其他国家和地区转移生产来降低碳排放的成本，以收取“碳关税”的方式重新附加到企业成本上，拉平欧盟与其他国家与地区的碳成本。

从上述目的出发，我们更容易理解CBAM的计算逻辑：

进口到欧盟的产品，在其生产过程中的每一吨碳排放量，在进入欧盟关境时都需要购买一张CBAM凭证（CBAM certificate）[6]，即：

1张CBAM凭证＝1吨隐含碳排放量

【隐含碳排放量（embedded emissions）：指货物生产过程中的直接排放和生产过程中所消耗的电力的间接排放[7]。】

企业需要购买的CBAM凭证数量确定了，价格如何确定呢？

【CBAM凭证价格（CBAM certificate price）：由欧盟委员会依据EU ETS中碳配额在拍卖平台上收盘价的平均价格计算得出[8]。】

有了数量和价格，企业需支付的CBAM总价的基本公式也就呼之欲出：

企业应支付的CBAM总价
＝CBAM凭证数量×CBAM凭证价格
＝隐含碳排放量（吨）×CBAM凭证价格

需要注意的是，上述公式计算出的企业应支付的CBAM总价并非最终企业应支付的金额，原因在于企业还有一些可能的扣减项。回到前文提到的防范“碳泄露”逻辑中，如果认为CBAM是一种“碳关税”，其征税的对象是企业将生产转移到欧盟之外的国家和地区所节省的“碳成本”。因此，CBAM还需要针对不同企业在产品生产过程中已经支付的碳成本进一步调整。企业应支付的CBAM总价还会根据以下两个因素进行调整：（1）欧盟同类产业可以获得的免费碳配额[9]；（2）进口到欧盟的产品已经在其生产国支付的碳价[10]。

从上述计算过程与扣减情形来看，CBAM在计算应税价格时默认的前提就是该进口产品在其出口国产生的碳排放量要高于欧盟免费发放给同类企业的碳配额，而其在出口国所要支付的碳成本低于同类产业在欧盟生产所要支付的碳成本，并针对这两个差额征税。换言之，中国出口企业如果可以以某种欧盟认可的方式证明自身已经在中国缴纳了碳成本，则可能基于这一事实，降低其可能缴纳的CBAM总额。

值得注意的是，除了欧盟的CBAM以外，美国也在进行“碳关税”相关的立法。2022年6月美国参议院在议会提出了《清洁竞争法》（Clean Competition Act，“CCA”），截至本文发稿，该法案尚未通过议会表决。

对于中国出口企业而言，在“碳关税”政策上领跑的欧美采取的一系列有关“碳关税”的行动，预示着“碳关税”可能将会成为未来影响国际贸易的重要因素。中国出口企业如果不采取有效的措施应对未来将会实施的“碳关税”政策，最直观的不利影响就是会增加其出口产品的成本，降低出口产品的价格优势。但是，无论是依据CBAM法案将于2026年开始征收的欧盟“碳关税”还是尚处襁褓的CCA法案，都给中国出口企业留出了窗口期，使其能更好地了解和熟悉各法案项下的各项制度并找到应对未来国际碳市场以及国际贸易变革的办法。

3. “碳关税”与碳配额、碳信用有什么区别？

依据世界银行对碳市场的定价机制的分类，直接定价机制项下又细分为三种机制：碳交易体系（Emission Trading System，“ETS”）、碳信用机制（Carbon Crediting Mechanism）和碳税（Carbon Tax）。“双碳”政策背景下，ETS机制对应的是我国的强制碳市场，碳信用机制对应的是我国的自愿碳市场：

【强制碳市场（Compliance Carbon Market）：通常指的是碳配额交易体系，由政府监管并向高耗能、高污染、高排放的能源企业发放碳配额。】

在我国，政府通过拍卖或者竞买的方式将可交易的碳排放配额分给各重点排放单位，重点排放单位在履约期内不能超过前述碳排放配额限制。为了达成履约目标，控排主体可以购买额外的配额，或者为了赚取收入出售多余的配额。

【自愿碳市场（Voluntary Carbon Market）：指不受政府强制监管，参与者在自愿的基础上发行、购买和出售碳信用额度以中和或补偿其碳排放或获得资金。】

对出于增强品牌建设、履行社会责任等自愿目的的企业而言，无法通过直接减排活动降低的碳排，可以通过购买碳信用进行抵消以达到“碳中和”目标。

中国企业较少涉足的是第三类定价机制碳税制度。其与ETS制度一样，都受政府强制监管，具有一定的共通之处，因此在世界银行对定价机制的报告中，碳税与ETS机制被置于同一章节讨论[11]。

【碳税（Carbon Tax）：指政府对温室气体排放或更常见的对化石燃料征收费用的机制[12]。】

以CBAM为代表的碳边境调节机制，也被置于前述世界银行报告中碳税与ETS机制的共同章节下进行阐释。通过CBAM法案和仍在进程中的CCA草案来看，“碳关税”覆盖的行业依然是传统的重排放企业，与我国强制碳市场的发展方向大体一致。

“碳关税”的价格不会与进口国碳市场中碳配额或碳信用的价格完全独立，此次CBAM法案也是与EU ETS改革法案一起通过的，CBAM机制的逐步建立将与EU ETS改革同步进行。如前文所述，CBAM机制中申报企业应纳税额与EU ETS中免费发放的碳配额数量、碳配额的价格及其在出口国ETS体系中已缴纳的碳成本直接相关。

4. 从境内碳排放到境外碳市场的转换与衔接

“碳关税”制度下，具体的计算方法与报关流程基本都在进口国的体系下完成。我国出口产品需要缴纳多少“碳关税”，也需要以欧盟认可的第三方机构依据核算标准出具的核算与测量报告作为基础来确定。核算与测量报告得到欧盟CBAM认可需要考虑的因素有二：一是第三方核算机构，二是核算标准。

(1) 第三方核算机构：境内第三方机构报告可能可以得到欧盟的认可

在CBAM机制中，核查报告出具的主体应为欧盟现行规则（第2018/2067号实施条例）认可的核查机构[13]，欧盟成员国的国家认可机构也可以根据CBAM的标准来认证新的核查机构[14]。

我国虽然没有直接依据欧盟规则设立的第三方机构，但是通过国际互认机制，我国第三方机构出具的报告有可能得到上述欧盟核查机构的认可。中国合格评定国家认可委员会（CNAS）是“国际认可论坛”（IAF）的成员[15]，并且已经签署IAF项下的“温室气体审定核查机构认可多边互认协议”和“国际民航组织（ICAO）国际航空碳抵消和碳减排计划（CORSIA）核查机构多边互认协议”[16]，CNAS颁发的温室气体审定核查机构认可证书和ICAO CORSIA核查机构认可证书将得到IAF中所有其他签署这两个互认协议的国家或地区认可机构的承认。截至2022年7月，CNAS已认可了国内7家温室气体审定和7家ICAO CORSIA核查机构[17]。

所以，上述由CNAS认可的核查机构出具的报告理论上可以得到欧盟的认可，但是实践中这一互认机制能否在CBAM制度下落地尚待观察，并且欧盟不同主权国家或地区的核算报告要求可能不同，出口企业需要甄别选择符合要求的核算机构。

(2) 核算标准：尚待进一步明确

目前的CBAM法案还未明确核算标准，尚待进一步观察欧盟制定相关核查的细则和指引。

5. 碳配额、碳信用、绿电，谁可能是潜在的解药？

如前文计算公式所示，CBAM下应支付的价格和产品隐含碳排放量直接相关。隐含碳排放量的定义既包括货物生产过程中的直接排放，也包括生产过程中所消耗电力的间接排放。目前CBAM只对钢铁、铝和氢的直接排放收费，而对于水泥、电力和化肥，CBAM既对直接排放收费，也对间接排放收费[18]。对于中国出口企业而言，为直接排放支付的碳价包括购买碳配额或者碳信用，为间接排放支付的碳价主要是购买绿色电力。这些碳价支出能否得到欧盟的认可进而在CBAM的价格中得到扣减，值得进一步探讨。

(1) 通过购买碳配额降低“碳关税”的金额可能较小

CBAM只征收进口产品如钢铁、水泥、铝、化肥、氢和电力中，EU ETS免费配额之外的部分。因此，中国出口企业的应税碳排放量中需要根据欧盟同类产品企业获得的免费排放额度来调整。在此基础上，再扣减出口产品在中国境内已经支付的碳价。由此可见，能否抵扣的关键在于企业是否支付了“真金白银”的碳价。

目前，我国一级市场中的碳排放配额大多由政府免费发放，只有二级市场才会出现企业支付对价购买碳配额的情况。对于企业免费获得的碳配额部分，由于没有支付对价，根据CBAM的规定无法抵扣“碳关税”；而对于在二级市场购买碳配额的企业，碳配额的价格就成为一个重要的因素。2023年5月10日，全国碳市场的碳配额收盘价为56元/吨[19]（折合7.35欧元/吨），而2022年欧盟碳市场的平均碳价为81欧元/吨，2023年2月21日，欧盟基准碳配额主力期货合约价格首次突破100欧元/吨[20]。我国碳配额价格较欧盟水平相比仍有较大差距，能够抵扣“碳关税”的金额可能是杯水车薪。

(2) 购买碳信用的价格可能无法在“碳关税”中获得全额扣减

国家核证自愿减排量（CCER）目前处于暂停签发的状态。国内企业也可能会转而选择购买一些国际上认可度较高的国际碳信用，例如VCS（Verified Carbon Standard）、GS（Gold Standard）等，来抵消自身的碳排放。

从《巴黎协定》的内容看，缔约方须确保避免双重核算（double counting）[21]，欧盟也多次在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP）中强调避免双重核算的原则。而碳信用就是被欧盟认为存在双重核算风险的机制之一。当一个单一的温室气体减排或清除的环境效益被两个不同的实体同时申报时，就会出现双重核算[22]。举个例子，位于A国的某公司开发了一个造林项目，并声称该项目将用于帮助消费者抵消排放，并且该公司以造林项目申请核发了碳信用。位于B国的某公司购买了这些碳信用于自身碳抵消，以满足B国自主减排贡献要求，由此便产生了双重核算。

目前CBAM还未出台扣减碳价的相关细则，这一问题的结论尚不明悉。不过结合欧盟一贯以来对双重核算的谨慎态度，欧盟允许企业在“碳关税”中全额扣减企业为购买碳信用支付的金额可能难度较大。

(3) 直购绿电可能成为降低“碳关税”的有效途径

CBAM法案中明确，在计算货物的间接电力排放量时，需要排除企业在购电协议（Power Purchase Agreement，PPA）下的累计电量[23]。我国已于2021年在全国范围内全面启动绿电直接交易，企业可以直接从光伏、风电等新能源发电企业购买绿电并获得核发的绿证。

根据CBAM的上述规定，企业为使用绿电而支出的这一部分能源转型成本也有可能获得欧盟的认可，并且购买绿电获得的绿证作为绿色电力消费凭证，也可以成为CBAM在核算企业支付碳价时有力的依据和证明。根据相关报道，中国台湾地区的绿电凭证（T-REC）日前已获得欧盟凭证中心的认可，有望实现与CBAM的接轨[24]。

除了购买绿电，企业也可以选择通过与绿色电力发电源直连，直接使用绿电。直连路径下通常可以选择建设屋顶分布式光伏、自建或委托外部可再生能源项目开发商共同合作建设或用电企业投资可再生能源发电项目，例如光伏发电、风力发电以及生物质发电、或者隔墙售电模式等。例如有的企业在物流园区或者商业卖场屋顶安装分布式光伏，直接使用绿色电力。但是直连路径下，电力的间接碳减排量如何核算和计量，还有待CBAM后续细则的出台。

6. 结语

CBAM和其他发达国家“碳关税”的政策近年来越来越占据我们的视线。对于中国出口企业而言，既是机遇，又是挑战。机遇在于，中国依靠多年的绿色科技发展，在新能源领域已经积累了不少的技术，在国际上也处于领先地位。挑战在于，发达国家的“碳关税”对于产品生产中的监测、数据质量、第三方评价等要求可能较高，这不仅对于中国出口企业，也对第三方评价机构、监管机构提出了新的要求。

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