特朗普暂停FCPA执法，跨国企业仍需关注在华涉腐风险

标签：争议解决与诉讼-合规调查及公司治理

引言

2025年2月10日，美国总统特朗普签署了《暂停〈反海外腐败法〉执法以促进美国经济与国家安全》的行政命令（Executive Order），要求暂停《反海外腐败法》（下称“FCPA”）执法，消除FCPA对美国海外商业活动造成的过度限制[1]。

自该命令下发之日起180日内，美国司法部长需要对FCPA调查和执法行动的指导方针和政策进行审查[2]。在审查期间，除例外情形外，美国司法部长不得启动任何新的FCPA调查或执法行动。此外，司法部长应当对所有正在进行的FCPA调查和执法行动全面审查，采取适当措施以恢复FCPA执法的合理边界；应当更新FCPA的执法指南或政策，以确保其充分促进总统外交事务权力的行使，同时优先维护美国利益、实现联邦执法资源的高效利用。在更新版FCPA指南或政策发布后，新启动或正在进行的FCPA调查及执法活动都需要遵循新规定，并获得司法部长的特别授权。

然而，同样值得关注的是，在特朗普签发上述行政命令的次日，美国众议院议员拉贾·克里希纳穆尔蒂（Raja Krishnamoorthi） 向中国美国商会（AmCham China） 发函，称“FCPA仍然是有效法律，无论司法部是否执行，国会仍有权调查美国企业在华腐败行为”，并强调“行政命令也不会影响美国证券交易委员会（SEC）的监管立场。”[3]。

一、FCPA执法暂停期间，跨国企业仍需持续关注反腐合规风险

1. 美国证交会的FCPA民事执法不受行政命令影响

美国证券交易委员会与司法部共同拥有FCPA执法权。在美国FCPA的执法体系下，除美国司法部（DOJ）外，美国证交会（SEC）同样扮演着关键角色，并在针对企业的执法方面表现得尤为活跃。据统计，在 2010年到2024年期间，美国司法部对企业启动了124次刑事执法行动[4]；美国证交会则对企业共开展了156次民事执法行动[5]。

图：FCPA企业执法数据（2010-2024年）

此次特朗普系针对美国司法部签署了行政命令。证券交易委员会作为独立机构，其对FCPA的民事执法权未直接受到《行政命令》的影响。这意味着在美上市的公司仍须履行FCPA项下的账簿记录与内控义务，证券交易委员仍有权对FCPA项下的会计条款违规行为开展民事调查与处罚。

根据FCPA的管辖规则，发行人既包括在美国证交所上市的跨国企业，也包括股票或存托凭证在美国证交所挂牌交易或参与美国场外交易并按照美国证交会要求提交定期报告的跨国企业。只要属于上述管辖范围内的企业及相关个人，都需要遵守FCPA相关规定，否则将面临相应处罚后果。

2. 美国司法部的FCPA执法暂停并非终局性

特朗普签发的新行政指令只是在180日内（最长可延长至360日）暂停了FCPA的执法，并非终局性地废止了FCPA。并且，在暂停执法期间，如果美国司法部长在例外情形下予以批准的，司法部仍有可能启动新的FCPA案件的调查与执法。因此，对于跨国企业而言，在暂停执法期间如果实施了违反FCPA的行为的，在FCPA执法新规出台后，仍存在被追究责任的可能性。

3. FCPA下刑事案件的追诉时效的长期性

针对FCPA刑事案件，司法部对于违反贿赂条款类案件的追诉时效为5年，对于违反会计条款的案件追诉时效为6年。此外，根据美国法相关规定，还可能存在刑事追诉时效可以变相延长的情形，例如，如果涉及刑事司法协助、需从外国获取证据的，美国政府可以在刑事诉讼中申请中断追诉时效，最长可达3年[1]。

这意味着，即使在特朗普政府任期内暂停FCPA执法，美国司法部对于相关FCPA刑事案件的追诉时效仍可能延续至下一届政府，而未来美国政府是否会延续当前的执法策略仍不确定，存在秋后算账的可能性。

二、 FCPA执法常关注中国，跨国企业在中国的违规行为可能上升为总部风险

1. FCPA执法机关长期关注跨国企业在中国的经营活动

回顾FCPA历年执法数据，美国高度关注跨国企业在中国区的活动。公开披露的FCPA执法数据显示，美国已开展了75次涉及中国的执法行动，远高于排名第2位的巴西（34次）[2]。而在2023年达成的最后6项FCPA决议中，有4项涉及发生在中国或与中国有关的行为[3]。此外，美国司法部还曾于2018年11月启动“中国行动计划”，并公布该计划的执行情况“成绩单”[4]，直至该计划暂停[5]。

2. 根据FCPA的规定，跨国企业的境外分支机构或人员实施违法行为的，可能导致跨国企业总部承担相应责任

在FCPA贿赂条款下，如果跨国企业的子公司或相关人员发生行贿行为，母公司可能因知情子公司或子公司人员实施了违规行为而承担责任。例如，母公司通过直接或间接方式向子公司提供资金，以促成子公司/子公司人员向外国官员支付不当款项。

此外，跨国企业的分支机构、人员还可能构成境外母公司的代理人，进而使得境外母公司因代理关系而承担责任。关于是否构成代理关系，监管机构往往会关注母公司对子公司的知情和控制。从实践看，关于知情和控制的认定，监管机构关注的事实包括：

• 子公司关键管理人员向母公司汇报；
• 母公司职能部门对子公司运营进行“穿透式”管理；
• 母公司控制子公司的财务制度和管理政策；
• 母公司对子公司的决议、政策有审批权；
• 母公司有权否决推翻子公司总裁的决定等。

实践中，执法机构可能会基于风险信号，认定母公司应当知情却故意视而不见，从而需要为子公司或相关人员、商业伙伴的违规行为承担责任。

美国证券交易委员会曾对一家母公司提起诉讼，原因是其间接持股的一家全资子公司的总裁实施了行贿行为。该案中，子公司的总裁直接向母公司首席执行官报告。此外，美国证券交易委员会认定该母公司的法务部门在“缺乏尽职调查文件”且“第三方代理协议违反公司政策”的情况下，仍然批准了通过该第三方代理支付贿赂的行为。综合这些情况，美国证券交易委员会认为该母公司对其子公司的行为拥有足够的知情权和控制权，因此需根据FCPA承担法律责任[6]。

对于FCPA会计条款而言，基于母子公司合并会计报表的原因，条款的要求将直接辐射到母公司控制的子公司[7]。在会计条款下，母公司对于子公司内控管理方面异常信号的“包容”，将成为美国证券交易委员会认定母公司责任的依据。近期广受关注的某跨国企业中国子公司的执法案件中，美国证券交易委员会认定案涉子公司存在对外支付不正当费用的情形，而该跨国企业的总部管理人员曾收到内审报告，内审报告显示该中国区子公司“存在大额开支”，以及“使用伪造收据”“对应当书面、事前审批的费用事项仅口头审批”等“违反公司内控政策的情形”，但负责内审的董事对此仍然回复此种情形“在允许的范围内”。美国证券交易委员会认定该跨国企业母公司违反FCPA会计条款，并对该跨国企业施加巨额罚款。

3. 中国监管机构对中国区子公司、人员开展执法行动，可能引起FCPA执法机构对跨国企业总部执法，触发连锁反应

美国证交会等执法机构十分关注有关跨国公司在华经营情况、中国监管机构的执法动态、负面舆情等信息，作为其启动执法行动的线索。2013年，某知名跨国药企因行贿行为被中国法院判处巨额罚金。同一时间，美国证交会、英国严重欺诈调查办公室（Serious Fraud Office）也相继对该企业启动调查。3年后，该企业与美国证交会达成和解并支付罚款。和解协议显示，美国证交会处罚该企业所依据的事实同样是该企业“自2010年至2013年，该企业中国分支机构的员工、代理人以及中国合资企业向医疗人员提供好处”的行为，与公开信息显示的中国法院对该企业定罪的事实高度一致。

有些时候，公开的中国裁判文书并没有直接对行贿人判处刑罚，但司法文书可能会在查明事实等部分，载明跨国企业子公司人员参与行贿的相关事实，包括子公司人员、商业伙伴供述承认行贿行为，或者监管机构获取的相关财务资料记载向受贿人员提供好处或其他不正当利益的支出记录等[8]。这类信息也可能引起美国证交会等执法机构的关注，促使其启动执法行动。

此外，跨国企业中国区子公司或相关人员被中国监管机构要求协助调查，受到中国市场监管部门调查、处罚，或者因廉洁问题而被公开列入各类失信名单等，都可能导致类似的“连锁反应”。近年来，许多中央企业也会因供应商涉嫌腐败而将其列入“供应商黑名单”，并向社会公布[9]。跨国企业在华分支机构或人员因腐败被中央企业拉黑并公开曝光，相关信息也可能会被执法机关作为线索关注。

图：中国医药价格招采黑名单

在中国日益强调“行贿受贿一起查”的背景下[1]，跨国企业更需要持续关注其在华子公司、相关人员及商业伙伴面临的中国监管机构调查和执法风险，以避免因腐败问题引发的连锁反应，影响企业全球运营的合规性和声誉。

三、全球反腐风向依旧，跨国企业仍需谨慎应对

FCPA是全球首部专门针对海外贿赂的法律，其多年来强有力的执法活动已在国际上产生了深远的示范效应。在此过程中，美国FCPA执法部门与英国、法国、巴西等国的监管机构建立了紧密的合作关系，形成了全球化的反腐执法网络。通过这种跨国合作，美国与相关国家的执法机关成功办理了一系列标志性案件，涉及很多总部在英国、法国、巴西等国家的知名跨国企业。这种多国政府联合执法的趋势不仅显著增强了对跨国腐败行为的打击力度，也对跨国企业在全球范围内构建和完善反腐败合规体系提出了更高要求。与此同时，许多国家也纷纷效仿美国，出台海外反贿赂法律法规、加强执法力度，英国的《反贿赂法案》就是典型代表。

总统特朗普签署的行政命令引起全球广泛关注。但我们也应注意，全球反腐治理风向依然引人注目：

• 2023年5月，欧盟委员会提出了一项反腐败立法提案[2]，以协调成员国的反腐败法律框架，并明确要求成员国对腐败犯罪施加“有效、成比例且具有威慑力的刑事处罚”，提高对自然人和法人的刑事制裁后果。2024年6月，欧盟理事会已经审议通过了改提案，目前该提案已进入三边谈判（trialogue）的准备阶段。可以预见，新的反腐败指令正式出台后，欧盟各成员国反腐执法力度将显著增强。
• 2024年，日本对《反不正当竞争法》中关于贿赂外国公职人员罪的规定进行了修订，新规定自2024年4月1日起生效。此次修订的重点是通过对贿赂外国公职人员的个人或公司增加罚款和延长监禁期限、扩大公司责任和延长诉讼时效，来加强对贿赂外国公职人员行为的打击力度。

此外，以世界银行为代表的多边开发银行在全球反腐执法中继续发挥着重要作用，并通过为借款国提供支持帮助防控腐败、与国际合作伙伴和全球政策倡议加强协作，健全问责机制等方式，为治理跨境腐败贡献力量。

因此，对于跨国企业而言，美国司法部对FCPA执法的暂停，并不影响其在全球布局下继续强化反腐合规安排的必要性。跨国企业仍需确保其合规体系的有效性，以应对多法域监管的挑战。即使在FCPA执法暂停的当下，在全球反腐风向不变的背景下，跨国企业仍需高度重视反腐败合规建设，确保在全球范围内合法合规经营，以应对多极化监管时代的挑战。

感谢实习生朱画歌、刘希雅对本文的贡献。

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