美国所谓的《维吾尔强迫劳动预防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，简称“《涉疆法案》”）于2021年12月颁布，旨在防止通过所谓的强迫劳动生产的商品，特别是来自中国新疆地区的商品，进入美国市场。自2021年12月23日《涉疆法案》正式生效以来，中外企业如何有效应对该法案带来的风险已成为一项共同的挑战。
根据《涉疆法案》的规定，凡涉及新疆地区的产品，无论这些产品是在新疆开采、生产还是制造的，均将面临进口限制。这适用于所有商品，不论企业是否与新疆直接相关，或其产品或部件是否源自新疆。法案采用了“可反驳推定”规则，默认所有来自新疆的产品均涉及“强迫劳动”，除非有充分证据证明相反情况，否则这些产品将被禁止进口到美国。
此外，法案要求美国国土安全部发布“实体清单”，列出与强迫劳动相关的公司和实体，以加强对进口商品的监管和执法力度。这些被列入清单的企业将面临一系列后果，包括被切断与美国的供应链、被禁止使用美元交易系统，以及合作伙伴中断或拒绝与这些企业继续合作。此外，这些企业还可能面临来自美国盟友国家（如墨西哥、加拿大等）的制裁。
本文将从数据和典型案例的角度，分析近三年实体清单的执法情况，总结实体清单的执法趋势，为参与对美货物出口贸易的中国企业提供具有实务性及前瞻性的洞察和应对建议。
一、实体清单执法情况
（一）实体清单列入标准
《涉疆法案》第2(d)(2)(B)节规定了如下5类清单，包含4种可被列入《涉疆法案》实体清单的实体：
（1）疆内生产实体清单：新疆地区全部或部分使用所谓“强迫劳动”开采、生产或制造产品的实体清单，即新疆地区内被认定为涉及所谓“强迫劳动”的实体；
（2）提供协助实体清单：所谓“与新疆政府合作从新疆地区招募、运输、转移、接收强迫劳动人员”或维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族或其他所谓的“受迫害群体成员”的实体清单，即不限于新疆地区，其他地区涉及上述所谓“与新疆政府合作，提供协助”的实体也会被纳入该清单；
（3）风险产品清单：上述第(i)项和第(ii)项两类使用所谓强迫劳动的实体所开采、生产或制造的产品清单；
（4）出口实体清单：向美国出口上述第(iii)项产品清单上所列货物的实体清单。目前该清单并未列入明确实体，但后续不排除将有实体列入。有鉴于此，只要是从事对美出口上述风险产品的中国企业，即使其本身不属于疆内企业，仍有可能被列入本类型的实体清单；
（5）采购涉疆原料实体清单：为“扶贫计划”、“对口援助计划”或其他所谓使用“强迫劳动”的政府计划，而从新疆地区或者为新疆自治区政府或新疆生产建设兵团工作的人员处采购材料的工厂或实体清单。该类清单主要针对为所谓“政府计划”采购涉疆材料的实体，根据其已经公布的清单主体范围来看，也不仅限于新疆地区实体。
美国国土安全部每次发布的《涉疆法案》实体清单中，各实体均根据上述5类标准列入清单，并在不同时期呈现出不同的执法特征，详见下文分析[1]。
（二）近三年执法情况统计
我们跟踪了2022年到2024年美国国土安全部发布的新增《涉疆法案》实体清单情况，有如下统计结果：
2022年，美国国土安全部根据上述第(i) (ii) (v)项添加实体至《涉疆法案》实体清单，且每项下的新增实体数量相对平均，均约为10个。这表明，在2022年，执法机构均衡地关注了不同类型的行为，无论是与强迫劳动直接相关的企业，还是参与供应链或协助行为的企业。
2023年，新增实体数量的分布发生了明显变化。根据图表，第(ii)项（主要涉及与政府合作进行劳动力转移的企业）下新增了17个实体，而第(v)项（主要涉及参与政府“扶贫”计划的实体）仅新增了2个实体。这表明，2023年的执法重点明显倾向于针对通过劳动力转移项目进行的所谓的强迫劳动，而对涉及“扶贫”项目的关注有所减弱。
2024年前8个月，趋势进一步显示出执法重点的变化。第(v)项下的新增实体数量激增至29个，而第(ii)项下仅有6个实体新增。这一趋势显示出执法机构在2024年加强了对参与“扶贫”项目的实体的审查，而对劳动力转移项目的关注则有所减少。这可能反映了执法策略的调整，重点针对更具系统性和规模的强迫劳动行为。
从2022年到2024年，《涉疆法案》实体清单的执法趋势发生了显著变化。2022年执法较为均衡，关注不同类型的强迫劳动行为；2023年开始，执法重点转向了劳动力转移项目；而到2024年，重点则转移到更大规模的“扶贫”计划相关的强迫劳动行为。这种趋势表明，执法机构在应对强迫劳动问题时逐步优化策略，聚焦于更有系统性和规模的行为，可能因为这些行为涉及的强迫劳动范围更广，对供应链的影响也更为深远。
（三）典型案例分析
我们选取了2022年到2024年中列入清单的典型案例如下：
结合上述统计数据和典型案例，我们观察到如下执法趋势：
1. 行业广泛性：这些被列入《涉疆法案》实体清单的企业涵盖了多个行业，包括硅材料、纺织、金属、农业、鞋业和建筑等。这表明美国政府对涉及新疆地区生产或原材料的企业进行制裁的行业范围非常广泛，不仅限于传统的高风险行业（如纺织和电子产业），还包括农业、金属加工等领域。
2. 供应链涉疆因素的严重性：这些案例中的企业大多涉及新疆地区的原材料采购或生产活动。美国政府在实施制裁时，特别关注企业是否与新疆地区的劳动力转移计划、政府合作项目或原材料采购有直接联系，这在2023年开始表现得尤为明显。近三年来，即使企业位于新疆之外，但若涉及新疆的供应链元素，也可能被认为存在所谓的“强迫劳动”风险，从而受到制裁。
3. 强迫劳动指控的标准和依据：这些制裁案例的共同依据是《涉疆法案》中的第2(d)(2)(B)节。这些企业被指控存在多种该条款下的所谓的强迫劳动行为，包括恐吓、威胁、限制行动自由，以及通过政府主导的劳动力转移项目进行劳动力剥削。美国政府根据这些行为的具体证据，将企业列入制裁名单。该条款下各项的适用比例有所变化，2022年各项适用情况较为均衡，2023年，适用第(ii)项劳动力转移项目的较多；而到2024年，适用第(v)项“扶贫”计划相关的较多。
4. 国际供应链的高风险：案例中的企业大多在全球供应链中扮演重要角色，如某些大型企业在太阳能电池和半导体产业供应链中的关键地位，或在全球农产品贸易中的影响力。针对这些企业的制裁不仅对其自身造成重大打击，也对相关行业的国际供应链产生了广泛影响，增加了全球企业在供应链合规方面的风险。
5. 合规与应对措施的必要性：从这些案例中可以看出，企业必须加强供应链合规管理。提前开展供应链溯源，严格筛查供应链中的涉疆因素，并制定完备的应对预案，是减少法律和商业风险的关键。同时，企业应当对供应商进行严格审查，并通过书面文件落实合规要求，以降低被列入实体清单的风险。
同时，就典型案例中展示出的各实体相关行为，《涉疆法案》下可能的高风险行为进行总结：
1. 恐吓和威胁：在生产过程中涉嫌使用强迫劳动，涉及国际劳工组织定义的恐吓和威胁以及限制行动自由的行为。需要注意的是，该等“恐吓和威胁以及限制行动自由的行为”与我们一般理解上的不同，企业在用工过程中的“招募、运输、转移、庇护、接收”新疆少数民族员工的行为等都有可能涉及前述行为。
2. 与新疆政府合作的“援助计划”、“用工计划”、“扶贫项目”等：与新疆维吾尔自治区政府或其他地方政府合作，通过政府主导的项目将维吾尔族等少数民族转移至公司工厂进行劳动。
3. 跨地区的“劳动力转移计划”：通过地方政府或相关机构参与或合作实施“劳动力转移计划”，将维吾尔族及其他少数民族成员从新疆等地区转移至其工厂进行劳动。非位于新疆的实体往往是依据此类行为被加入实体清单。
4. 从新疆地区采购或加工原材料：从新疆采购生产链中所需的原材料，或运营位于新疆维吾尔自治区的生产设施。部分非位于新疆的实体依据此类行为被加入实体清单。
5. 供应链中某个环节涉及强迫劳动：部分非位于新疆的实体或与新疆无直接联系的实体因其供应链中某个环节（如原材料采购和中间产品生产）中使用或涉及强迫劳动而被加入实体清单，此类情况往往存在于高度敏感行业，包括太阳能电池、半导体、镁产品在内的多个行业。
二、应对实体清单相关制裁
（一）规则回顾
与实体清单配套的是法案第3节的“可反驳推定规则”：除非存在例外情况，对于全部或部分在中国新疆开采、生产或制造的任何商品或前述5类实体清单上实体生产的任何货物、商品、物品和商品在任何美国港口均无权入境。
例外情况是指：
（1）进口商已经—— (A) 完全遵守了第2(d)(6)节所述的指导方针以及实施该指导方针的任何法规；并且 (B) 完整且实质性地回应了美国海关与边境保护局（the Customs and Border Protections，简称“CBP”）为确定这些货物是否完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造而提交的所有信息请求；并且
（2）以明确且令人信服的证据表明，这些货物、商品、物品完全或部分不是由强迫劳动开采、生产或制造的。
需要注意的是，上述“商品不是由强迫劳动生产”是指供应链全流程生产、加工、制造等任何一个环节，产品的任何一个成分都不含新疆或所谓“强迫劳动”元素。
而根据CBP发布的《涉疆法案下进口商操作指引》，要证明产品不含新疆元素，进口商须至少证明供应商名单、生产制造商名单、产品物料清单中不含新疆元素及《涉疆法案》实体清单实体。CBP可能要求进口商提供的文件类型和性质包括：
（a）尽职调查系统信息：展示进口商尽职调查系统的文件，包括供应商参与、供应链映射和独立合规验证。
（b）供应链追踪信息：提供从原材料到最终产品的详细供应链追踪，包括采购订单、发票、原产地证书和运输记录。
（c）供应链管理措施信息：展示预防或减轻供应链中强迫劳动风险的内部控制措施。
（d）证明商品未在新疆维吾尔自治区内开采、生产或制造的证据：提供证明商品及其组成部分完全在新疆之外采购，并且与《涉疆法案》实体清单上的实体没有关联的文件。
（e）证明源自中国的商品未完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据：提供如工人工资记录、招聘信息和可信审计等额外文件，以证明商品未涉及强迫劳动。
另外，针对某些特殊商品（如棉花、多晶硅等），CBP提出了进一步的供应链记录要求：CBP官网为高风险商品的供应链文件记录提供了具体指南，这些商品在《涉疆法案》下特别容易受到强迫劳动问题的影响。美国政府强调需要提供全面且详细的记录，如采购订单和付款记录，生产过程的流程图及每个生产阶段发生的地点，生产过程的所有实体的列表，供应链追踪文件（如基于商品、品种、地点和收获日期分配的批次代码；记录应涵盖从种子到成品的每一步生产过程，以及从农场到美国的运输过程），识别处理设施（包括母公司和采购的农场），以确保从原材料阶段到最终产品的可追溯性。
（二）实务指引
1. 清单内企业
如果企业不幸已被加入到实体清单内，则可以考虑以下应对方案：
（1）申请移除
尽管《涉疆法案》实体清单内的企业有权向FLETF申请移除，但截至目前，FLETF尚未明确说明提交申请、审查及决策的具体流程和时限等关键问题。此外，公开信息查询显示，目前尚无已列入清单的中国企业通过向FLETF提出移除申请而成功从清单中移除的记录。
（2）提起诉讼
除直接针对实体清单的方案外，中国企业还可以考虑针对CBP的扣留行为提起诉讼。
2024年2月20日，某公司作为实体清单内公司的全资子公司，向美国国际贸易法院提起诉讼，质疑CBP在2021年6月发布的扣留令。该扣留令指示CBP扣留所有含有由该公司生产的硅基产品的货物。该公司还质疑CBP随后拒绝修改该扣留令的请求。该扣留令适用于使用这些硅基产品生产的材料和最终产品，无论这些材料和最终产品是在何处生产的。
根据起诉书，在2021年6月扣留令发布后，该公司及其律师多次与CBP官员接触，并于2023年9月12日向CBP提交了一份修改请求，要求将其生产的产品的特定供应链排除在扣留令之外，理由是“所识别的供应链完全位于新疆以外，并且不涉及使用强迫劳动。”然而，CBP于2023年11月3日拒绝了该请求，理由是修改扣留令以排除特定供应链将削弱CBP的执法力度，并且受扣留令约束的公司必须“证明在公司所有地点完全消除所有强迫劳动的迹象。”
在起诉书中，该公司主张CBP在以下两个方面的行为是违法的：(1) CBP未能提供任何证据支持将其纳入扣留令范围的决定；(2) CBP拒绝修改请求并拒绝将其排除在扣留令之外的决定没有法律依据。该公司要求美国国际贸易法院撤销CBP将其纳入扣留令的决定，并撤销拒绝修改请求的决定。目前，该案尚未公开发布最终裁决。
该案的判决可能会对未来类似案件的处理产生重要影响，中国企业，特别是实体清单内企业的子公司或关联公司可密切关注该案件的后续进展。
2. 非清单内企业
（1）避免向清单内企业采购货物出口至美国
非清单内企业应当首先避免将向清单内实体采购货物并出口至美国。如上所述，清单内实体生产的产品将被推定为由强迫劳动开采、生产或制造的，因而无法进口至美国。如果已知企业的供应链中有合作伙伴被列入《涉疆法案》实体清单，继续向这些实体采购货物，最终产品如向美国出口则将有被扣留的风险，同时企业自身也可能因与实体清单中的企业存在交易而受到美国政府的制裁。
同时，企业应制定详细的危机应对预案，以应对可能出现的供应链中断或合作伙伴被列入清单的情况。这个预案应包括应急采购计划、与替代供应商的快速谈判策略，以及在危机期间如何保障企业正常运营的具体措施。
（2）排查高风险行为
根据前述总结，高风险行为包括与新疆及其他地方政府合作的“援助计划”、“用工计划”、“扶贫项目”、“劳动力转移计划”，供应链中存在涉疆元素等。这些行为往往成为企业被列入《涉疆法案》实体清单的主要原因。为此，非清单企业应当全面审查和监督供应链，对自身及其供应链中的各个环节进行全面的审查，确保没有任何与“强迫劳动”相关的活动。这包括对原材料采购、生产环节以及劳动力使用的深入调查。
（3）供应链溯源
在排查高风险行为时，企业应特别关注与新疆地区有关的供应链环节，确保其生产或采购过程中没有涉及任何涉疆元素或涉及强迫劳动的风险。
I. 供应链溯源的一般方法：
（a）通过线下流转记录实现供应链溯源：《涉疆法案》要求企业采取措施追踪产品来源，提高供应链透明度。企业可以通过以下方法进行线下追踪：
i）记录保留：企业需保留采购订单、运单、出库单等记录文件，这些文件能够展示产品从原材料到最终产品的全过程。
ii）实物追踪：这种方法依赖于实物文件的管理和保存，其优势在于记录可信度高，容易获得证明材料的真实性。然而，这种方法对记录保存要求较高，适用于小规模、单一产品的溯源，不适合大规模的供应链溯源需求。
（b）使用溯源管理系统实施供应链溯源：为解决规模化溯源问题，《涉疆法案》建议企业使用溯源管理系统。企业可采用如下方法：
i）系统化管理：企业可以实施供应链溯源系统，将其融入企业的管理体系和业务流程中，提高供应链透明度。通过这种系统化方式，企业可以更准确和高效地提供产品原产地和其他关键信息。
ii）参考行业标准：例如，太阳能行业使用的溯源协议要求记录每个生产步骤中使用的原材料，并确保这些信息传递到下一个生产环节。通过系统的方式，这些数据可以被记录并追溯到产品的每一个生产环节，从而确保溯源的全面性和准确性。
II. 供应链溯源的具体措施
（a）采购原料产地属性识别：在采购过程中，企业应识别和记录原材料的产地信息。包括：
i）供应商沟通：与供应商沟通，确定原材料的原产地，并保留相关文件。
ii）物流单据：使用物流单据判断原材料的产地属性，并在企业的物料管理系统中补充相关属性信息，以确保整个供应链的透明性。
（b）生产产品唯一编码识别：在生产环节，企业需为每件产品赋予唯一的标识符，这些标识符应包含以下信息：
i）生产信息：记录每种物料的清单、供应商名称、制造地点和日期等信息，确保产品在后续业务环节中的可追溯性。
ii）系统维护：企业应在生产管理制度中明确规定这些要求，并在系统中维护相关信息，确保这些信息在后续业务环节中可以有效传递。
（c）销售环节确保最终发货实物与销售产品一致：企业在销售环节可以采取以下步骤：
i）销售订单管理：企业需在销售订单系统中接收产品唯一编码信息，以识别产品及原材料的原产地信息。
ii）信息传递和核对：确保销售订单信息传递到发货系统，并在发货时核对销售信息，保证最终发货实物与销售产品一致，完成供应链溯源的最后一个环节。
通过这些详细措施，企业可以有效提高供应链透明度，确保其出口产品符合《涉疆法案》的要求，避免因涉嫌使用强迫劳动而受到美国的进口限制。
（4）舆情控制
美国部分议员和CBP建议美国进口商重视社会团体和媒体的调查报告，并将其作为审核供应商的重要参考。为此，建议中国企业加强舆情风险监测，避免不当宣传引发合规风险。例如，密切监控境内外媒体和政府机构的相关报告，准备应急预案。
未来，《涉疆法案》的执法力度预计将进一步加强，出口至美国的中国产品将面临更高的准入门槛。同时，随着技术手段的引入，法案的执法范围和效率也将进一步扩大。中国企业可通过采取以上措施，积极化解或降低被列入《涉疆法案》实体清单的风险，并提前做好供应链溯源工作，以便在发现潜在问题时迅速作出反应，保护企业的声誉和经济利益。
特别感谢实习生徐亦飏对本文的贡献。
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以下统计数据和典型案例均来自于美国国土安全部网站(www.dhs.gov)，美国海关与边境保护局网站(www.cbp.gov)和美国联邦纪事(www.federalregister.gov)。
