ESG面面观丨世界银行ESG问责机制及其对中国企业的影响

引言：

近年来，我国持续强化对企业的ESG（环境、社会、治理）监管。证监会、生态环境部、人民银行、财政部、发展和改革委员会等发布了一系列重磅政策。2022年3月16日，国资委还专门成立了社会责任局，提出 “抓好中央企业社会责任体系构建工作，指导推动企业积极践行ESG理念，主动适应、引领国际规则标准制定，更好推动可持续发展”。与此同时，各大证券交易所目前也引入并不断细化ESG信息披露指引。

放眼世界，全球ESG相关法规数量在过去十五年中增长了10倍以上。在国内外监管及越来越强调ESG监管的背景下，不少中国企业也因ESG方面的管控漏洞而在参与的国际项目中遭受了重大风险，承受了严重的投资、声誉损失，有些企业还因此受到境外监管机构的联动调查，甚至承担刑事责任。

世界银行集团（下称“世行”）在ESG政策及监管方面走在前列，是国际ESG治理浪潮的重要引领者。近年来，我们协助多家中国企业应对世行ESG监管，帮助中国企业处理投诉问责，妥善化解风险。我们将在本文中对世行问责机制及其对中国企业的影响进行介绍，希望帮助更多中国企业理解这一机制，防控相关风险。

一、中国是世行IFC第三大投资对象国，凡纳入资金用途范围的经营活动均需符合《环境和社会可持续性绩效标准》

国际金融公司（International Finance Corporation，下称“世行IFC”）是世行成员之一，专注于发展中国家等新兴市场私营领域投资[1]。世行IFC在全球新兴市场的投资已经超过了3210亿美元[2]。中国目前是世行IFC的第三大投资对象国家。世行IFC自1985年首次在中国投资以来，已经累积在中国投资125亿美元、支持了超过370个项目。

按照规则，只要在世行IFC资金用途范围内的项目、经营活动，都需要遵守《环境和社会可持续性绩效标准》（下称《绩效标准》）。以印度某能源有限公司（下称“G能源有限公司” ）为例，虽然该公司没有直接从世行IFC获得过任何资金，世行IFC也不是G能源有限公司的股东，但是G能源有限公司的股东之一（即印度某投资基金）接受了世行IFC 5000万美元的股权投资。因此，G能源有限公司经营的一个燃煤发电厂项目被纳入了世行IFC资金的用途范围，必须符合ESG《绩效标准》[3]。

对中国企业来说，其所参与的重大项目中有很多都是世行IFC资助的项目。在这些资助项目中，中国企业可能是世行IFC的借款人、投资对象，直接与世行IFC签署了投资合同或融资协议。或者，有些中国企业虽然没有直接与世行IFC签订合同，但是从接受了世行IFC资金的金融机构处获得了投资或借款，例如上述案例中的G能源有限公司。还有一些中国企业可能只是在一些使用世行IFC资金的建设项目中担任着承包商、供应商。虽然具体角色不同，但这些企业均有可能受到《绩效标准》的约束。

二、世行高度关注资金投放的环境与社会效果，世行IFC制定了严格的ESG《绩效标准》

早在1971年，世行就率先提出“保障政策”，要求在开展项目评估时考虑项目的环境影响。此后，世行发布了《项目开发环境指引》《银行工作的环境影响操作手册》等一系列政策，并持续更新。

世行IFC也在环境与社会责任管控方面采取了一系列重要举措。世行IFC出台了《绩效标准》，约束世行IFC资助项目的实施和运营方，或融资接受方（统称为“客户”）。《绩效标准》包括8项内容，即：

• 绩效标准 1： 环境和社会风险与影响的评估和管理
  
• 绩效标准 2： 劳工和工作条件
• 绩效标准 3： 资源效率和污染防治
• 绩效标准 4： 社区健康、安全和治安
• 绩效标准 5： 土地征用和非自愿迁移
• 绩效标准 6： 生物多样性保护和生物自然资源的可持续管理
• 绩效标准 7： 土著居民
• 绩效标准 8： 文化遗产

针对这些标准，世行IFC还制订了非常详细的配套细则，例如《绩效标准释义》《ESG指引手册》《提升劳工绩效的措施》《劳工住宿：程序及标准》《裁员管理之良好实践手册》等。

为了保证项目能够遵守这些标准，世行IFC会在与客户的合同中嵌入条款，要求客户承诺遵守相关义务，确保项目满足ESG绩效标准的要求[4]。而对世行IFC客户来说，其不仅自身要满足世行IFC绩效标准的要求，很多时候还要确保自己投资的目标公司，以及自己的承包商、供应商等，满足这些要求。根据《绩效标准》的要求，客户有义务采取尽可能充分、合理的方式，控制由第三方带来的ESG风险。

三、世行建立了投诉问责机制，增强环境和社会绩效

投诉问责机制在世行推动ESG治理方面发挥着十分重要的作用。1999年，世行成立了合规顾问监察员办公室（The Office of the Compliance Advisor Ombudsman，简称“CAO”），负责处理因世行私人领域投资项目而产生的投诉。任何人如果认为自己因世行IFC或MIGA[5]的融资项目而遭受了任何负面影响，均可以向CAO投诉。CAO会针对投诉开展评估调查，推动各方一起解决ESG相关的问题。

(一) 为鼓励“草根阶层”投诉，CAO受理投诉的门槛很低

为了鼓励“草根阶层”的投诉，只要符合以下3个条件 ，CAO就会受理投诉：（1）投诉事关某个正在实施的项目；（2）投诉提出的问题与 CAO 解决项目环境和社会影响的任务有关；（3）投诉中提出的伤害已经影响或可能影响投诉人。

CAO的受理条件是非常宽松的。例如，对于“危害”这一要素来说，只要危害可能发生即可，CAO并不要求项目造成的“伤害”已经实际发生，也不会要求投诉人就“伤害”提供证明材料。而且，CAO也不会要求投诉人主张的伤害和项目之间存在因果关系。甚至，CAO受理的案件并不仅限于世行IFC等正在投资、开展的项目。哪怕是对于世行IFC已经退出的项目，CAO在满足一定条件[6]的情况下也是可以受理的。

CAO可以接受任何语言的投诉函。投诉函的寄送方式既可以是纸质邮寄也可以是电子邮件 。即便投诉函对项目、事件的描述不够全面、具体，CAO也不会因信息不全而不审查投诉 ，而是会主动联系投诉人，提供指导、帮助，给投诉人补充信息的机会 。

不论投诉是否被受理，CAO都会在官网上发布投诉摘要，概述受理或不受理的原因。自成立以来，CAO已经处理了200多个投诉案件，涉及一系列知名跨国公司在世界各地特别是亚、非、拉等地区的项目[7]。项目所在地的居民投诉、公益组织关注、新闻媒体报导、以及当地监管执法等，都可能触发CAO的问责程序。

(二) 世行IFC通过合同条款的约定，确保企业配合CAO对投诉开展调查

世行IFC通常会在合同条款中嵌入CAO等问责机构的监管权力，要求企业对CAO的问责、调查行动予以配合，包括允许CAO的工作人员访问、检查企业及其分子公司等下属单位开展业务经营的场地，查阅企业账簿、工作记录等相关信息；以及承诺安排公司员工、代理人、承包商和分包商等与CAO的工作人员进行沟通等。

在上述G能源有限公司案例中，印度某投资基金有义务配合CAO的检查，允许CAO对其投资的公司（G能源有限公司）采取调查措施，具体包括对G能源有限公司管理层、员工进行访谈，对煤电项目进行实地考察，并在项目所在地附近和投诉代表进行了交流。

四、ESG投诉问责程序一旦启动，可能会给相关企业带来严重的负面影响

(一) ESG投诉问责程序历时漫长，可能成为企业的沉重负累

CAO的投诉问责程序包括“争端解决程序”和“合规程序”两个部分。

受理投诉后，CAO首先会全面分析这一案件，与投诉人、涉案公司、世行IFC/MIGA工作人员、项目所在国政府官员、公益组织代表等利益相关者举行座谈，实地考察项目现场[8]。如果各利益相关方愿意进行协商，CAO将启动“争端解决程序”。虽然该程序被称为“争端解决”（Dispute resolution），但这一程序的内容主要是CAO组织各方开展对话，形成解决争端的方案，所以用“协商调解”来描述这一程序更为贴切。

如果各方顺利达成了协议，CAO将监督协议的实施。在各方一致认为协议已经履行完毕的情况下，CAO将结束争端解决程序并结案 。而如果各方未达成协议，或者虽然达成了协议却未能履行，CAO会询问投诉人是否愿意进入合规程序。

CAO 争端解决程序流程图

如果案件进入了合规程序，那么CAO会审查世行IFC/MIGA环境和社会政策合规表现，评估相关危害，并提出改进建议 。具体而言，合规程序共有3个步骤 ：

1. 合规评估。CAO会首先开展评估，确定是否需要开展进一步调查；

2. 合规调查。如果CAO经过评估后，认为需要开展合规调查，会启动合规调查。CAO合规调查的目标是确定世行IFC/MIGA是否遵守其环境和社会政策以及是否存在与世行IFC/MIGA不合规问题相关的危害；如果CAO决定启动合规调查，会公开调查的“职责范围”（“Terms of reference”）；

3. 合规监督。CAO如果调查认为项目的确存在不合规问题、相关危害，会要求整改，并启动合规监督程序。在监督期内，CAO会持续监督整改情况。

CAO合规程序流程图

CAO的投诉问责程序历时漫长。从公开信息来看，很多案件的处理时间都超过了10年。CAO在有些案件中仅在合规调查环节就花了5年之久。上述涉及印度某能源公司案件，自投诉事件发生时起已经过了10多年的时间，但至今仍未结案。

(二) ESG投诉问责程序中，企业会面临来自CAO和/或世行IFC的整改压力

在CAO处理案件期间，几乎所有世行IFC资金链条上的企业都会面对CAO的询问、材料收集等调查要求。而在此过程中，企业还会面临来自CAO和/或世行IFC关于开展整改、提升ESG管控及表现的压力。

例如，在上述G能源有限公司案件中，在问责案件的压力下，世行IFC资金用途范围内的G能源有限公司、印度某投资基金均面临着来自世行的严格整改要求。首先，世行IFC要求在与印度某投资基金的协议中增加自身环境与社会绩效方面的权利，并为印度某投资基金设置了更加严格的义务，包括：

• 世行IFC有权实地访问该基金投资的目标公司（基金公司的客户），查阅目标公司的账簿和记录，以监测目标公司遵守世行IFC环境与社会责任政策的情况；
• 世行IFC有权要求印度某投资基金对不良子项目采取纠正措施，或努力终止相关投资项目；
• 世行IFC有权根据其信息获取政策，披露与其履行环境与社会责任义务相关的信息。

在世行的压力下，印度某投资基金、G能源公司采取了一系列整改措施，包括：

• 印度某投资基金聘请处理环境与社会责任的新投资经理，对与G能源有限公司属于同一类别的A 类目标公司开展第三方审计以评估其遵守世行IFC《绩效标准》的情况，针对审计发现的问题采取补救行动；
• G能源有限公司采取了48项环境与社会责任行动措施、32项的职业健康及安全行动措施等。

但是上述整改情况需要接受世行IFC和CAO的持续监督。在此期间，世行IFC审查了印度某投资基金聘请独立第三方完成审计报告，对印度某投资基金投资的子公司进行了实地考察，并向CAO报告。CAO还会定期发布合规监督报告。如上所述，该案件历时数年至今仍未结案，CAO还会持续监督并公开整改报告等文件。可见，在投诉问责程序中，企业面临的整改和监督压力是很大的。

(三) 问责程序是公开的，企业的声誉、ESG评级、融资机会等均可能受到负面影响

CAO非常强调问责机制的公开、透明。无论是争端解决程序还是合规程序，CAO均会在网站上公开投诉材料、投诉分析报告、评估调查报告、监督报告等文件。

CAO在这些文件中，会尽可能全面地呈现投诉人的意见。尽管有些时候CAO会说明对投诉人的相关意见缺少必要措施进行核实，但公布这些意见本身可能给企业带来声誉等方面的影响。例如，在CAO处理的秘鲁某矿业公司案件中，CAO在合规评估报告中详细陈述了投诉人的控诉意见，包括矿上的工人们长期饱受失忆、心脏病、颤抖、疝气、神经紊乱、急性过敏等疾病的折磨，而这些疾病的根源是工人们长期接触矿上的有毒气体和重金属，包括汞、铝、镉、镍、银、钛、铊、铀、铅、砷；秘鲁某公司未有效改善金矿上恶劣的工作环境，违背了世行IFC绩效标准的规定等[9]。

而如果CAO认为企业在环境与社会绩效方面不满足相关政策要求，也会在公开的报告文件中进行详细说明。例如在涉及洪都拉斯某银行的合规监督报告中，CAO详细说明了洪都拉斯某银行：

1. 没有做到：(a) 根据世行IFC的要求，对潜在投资进行分类；(b)按照《绩效标准》，对高风险贷款开展尽职调查并存档； (c) 在与借款人的协议中增加必要的约定内容，要借款人执行世行IFC 的相关《绩效标准》和排除清单； (d) 采取与风险相适应的方式，监测借款人的环境与社会表现情况； (e) 建立并向 “易于......受影响的社区”开放申诉机制，并将该机制告知可能收到影响的人群；

2. 没有做到：“a) 对某海滩高尔夫度假村项目执行环境与社会政策要求； b) 就投诉人针对项目提出的问题，监督《绩效标准》的执行情况”等。[10]

CAO公开这些信息可能影响企业声誉，并影响企业的ESG评级。包括摩根士丹利资本国际公司（中文简称“明晟”，英文简称“MSCI”）在内的国际企业ESG评级机构都会把与企业有关的公开信息作为重要的评级依据。而CAO的公开信息很可能影响这些机构的评级结果。

此外，各类国际及区域性金融机构、私募股权投资基金、公募基金、债券持有人，也可能结合相关公开信息，对企业的ESG表现产生顾虑，更加慎重地考虑是否对企业投资。

(四) 进入投诉问责程序后，世行IFC有可能会撤资或解除合同

世行IFC《可持续政策》规定了如果客户未能按法律协议和相关文件履行其环境和社会承诺，且在世行IFC的帮助下仍然不能履行这些承诺，世行IFC“将行使其权利或采取适当的补救措施”。实践中，世行IFC可能采取措施包括要求撤资、解除合同等。

为保证能够采取这些措施，世行IFC会在合同中就这些权利进行明确约定。在问责机制的压力下，企业可能还会就是否完全履行ESG相关义务等问题与世行IFC产生争议。这样的争议可能会导致世行IFC撤资。

值得注意的是，在CAO启动问责机制的情况下，很多企业始终无法满足CAO的整改要求，最后都是以世行IFC撤资收场的。例如，我们梳理案例发现，所有进入CAO合规调查程序并最终得以结案处理的案件中，世行IFC均退出了投资。而CAO也正是考虑到世行IFC已经退出投资，才决定进行结案处理。上面提到的CAO洪都拉斯某银行案件、秘鲁某矿业公司案件，均属于世行IFC退出投资，然后CAO决定结案处理的情况。也由此可见，一旦进入CAO问责程序，接受世行IFC投资的企业通过开展整改最终满足世行IFC各项绩效要求的难度极其之大。

世行IFC撤资很可能意味着企业也会失去未来从世行IFC获得投资的机会。根据《可持续性政策》第22条，世行IFC只资助那些在合理时间内预期能够达到《绩效标准》 要求的投资活动。一再拖延达到《绩效标准》要求的时间可能会导致失去世行IFC 资助的机会。

五、中国企业的应对之道

近年来，我们连续处理了多起中国企业因ESG问题被投诉，进而启动CAO调查与问责的案件。在协助中国企业应对国际监管的过程中，我们发现很多中国企业签署的相关合同中已经嵌入了多边开发银行的ESG标准要求和问责机制。但是，一些中国企业对于这些要求可能还没有充分认识。甚至等到发生投诉问责事件时，企业才意识到原来在协议中设置了这么严格的ESG条款。对中国企业来说，慎重评估论证合同中嵌入的ESG条款要求，妥善应对ESG投诉问责风险事件，已经成为其迈向国际化进程中必须面对的重要课题。

(一) 充分关注各类投融资协议、项目合同中的ESG要求

我们在协助企业处理ESG风险时发现，很多中国企业在引入投资时对合同中的商务条款都会进行仔细评审，但对于协议中的环境与社会责任条款、相关义务要求、可能的后果等，并没有充分分析评估。

实际上，ESG条款虽然在合同中体现的篇幅不长，但通过在条款中援引嵌入世行IFC政策，最终实现约定的义务内容却非常丰富。例如，世行IFC资金支持的项目几乎都需要适用《绩效标准》中的有关要求。这一义务体现在合同中可能只是一条非常简短的条款，如“确认遵守世行IFC政策、股东协议中的社会和环境承诺及适用的ESG规则”。

但对企业来说，仅就《绩效标准》中有关“劳工和工作条件”这部分的规定而言，承诺遵守这一要求也意味着：

1. 企业需要按照当地法的要求与员工签署劳动合同、为员工在当地缴纳社保；

2. 企业需要为员工提供满足世行IFC有关人均住宿面积、高度、冷热水供应等详细标准的住宿条件；

3. 企业不仅要确保为自己的员工提供充分的保护， 还要确保企业合作的劳务派遣机构能够做到这些要求。为此，企业需要对拟使用的劳务派遣机构开展尽职调查，并要求客户在和劳务派遣机构等商业伙伴的协议中，嵌入这些要求。而如果劳务派遣机构做不到这些要求，客户还应自己为派遣员工“补齐”相关要求等[11]。

很多中国企业参与建设的项目都在欠发达地区，各类用水用电等配套设施非常简陋。项目的施工人员很多也是企业通过劳务派遣机构而雇佣的劳务工。对中国企业来说完全，完全做到这些要求面临的难度、需要投入的工作可想而知。这里还需要注意的是，很多中国企业认为很合理、习以为常的人员管控措施，例如因疫情防控而限制人员离开厂区、项目部行政人员统一保管人员护照，在世行IFC标准之下都有可能受到“强迫劳动”的指控。

而且，上述ESG要求还会辐射到企业的供应商。根据世行IFC《绩效标准》，如果企业的“供应商雇用的员工存在重大安全问题”，企业“应采取程序和缓解措施”，以确保“供应链中的主要供应商”“采取措施来预防或纠正”这些情形。而根据配套的世行IFC《绩效标准释义》的内容，企业应当采取措施，对标《绩效标准》，评估供应商是否存在使用童工、强迫劳动或违反安全保护要求的情况。如果企业发现供应商存在这些情况，还有义务和供应商一同采取纠正措施。如果无法采取纠正措施，企业应当更换供应商，从那些能够充分管控这类风险的供应商处进行采购。

对此，我们建议中国企业在评估项目风险时，应充分考虑资金方等对于项目环境与社会责任绩效的要求，认真了解合同中适用的相关绩效标准。如果企业对于某些绩效标准内容或适用条件有疑问，应及时沟通澄清。而企业确认这些标准内容后，应积极采取措施，确保企业的各相关ESG管控环节能够满足这些要求。

(二) 利用程序权利充分发表意见，化解ESG投诉、问责相关风险

在世行的引领下，很多其他多边开发银行、区域性金融机构等也建立了类似的ESG问责机制。截至2018年，包括亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲开发银行、美洲开发银行在内的传统多边开发银行，以及亚洲基础设施投资银行、黑海贸易和开发银行、加勒比开发银行等区域性金融机构，均建立了类似机制。

企业一旦遇到投诉问责等风险事件，应认真了解适用的问责规则，积极应对。实际上，世行问责机制强调公开透明的同时，也给了各相关方充分发表意见的机会。中国企业应充分了解自己在问责事件中拥有的各项程序、实体权利。在问责程序中，中国企业完全可以充分利用这些机会，向问责机构解释说明自己在当地为践行环境与社会责任而采取的积极做法，帮助问责机构更加全面地了解事实。

(三) 及时聘请专业机构协助应对

面对ESG风险事件，企业在充分利用程序权利发表意见的同时，还应注意及时聘请专业机构协助应对处理。ESG风险事件往往会涉及企业的诸多经营领域、管理环节，可能还会涉及企业不同条线的管理人员。熟悉ESG领域及相关问责机制的专业机构，可以协助企业更好地统筹各项工作，更有针对性地收集证据材料、向国际监管机构陈述意见，展现中国企业在ESG方面的投入及成果，赢得监管机构的信任。

例如，金杜曾处理首例涉及中国企业的CAO问责案件。在案件处理过程中，我们协助客户联络各个部门，收集证据材料，并与CAO、世行IFC进行大量沟通，论证本案不符合CAO受理标准、不满足启动合规调查的条件。为此，金杜团队向CAO提交了多封正式函件，并主导了多轮线上沟通。在金杜团队的积极争取下，CAO决定对本案适用对客户更有利的新规则，并且突破了CAO的规则文义和过往案例，做了十分有利于客户的解释。最终，CAO决定结案处理，不再开展合规调查程序。在案件办理过程中，世行IFC曾表示，金杜团队的表现“very sophisticated”（“非常精致熟练”），认为金杜对世行IFC环境与社会责任规则的掌握、对CAO案件的深入研究，“在其他国家的CAO投诉案件中也是很难见到的”。

六、结语

目前，包括世行IFC在内的各类国际知名投资机构调研数据均表明：重视环境与社会责任管控的企业，也往往会有更好的财务回报、更高的稳定性，这些企业的权益回报率、资产回报率指标也显著高于那些环境与社会责任表现差的企业[12]。对中国企业来说，在多边开发银行项目中充分关注相关的ESG标准及要求，根据这些标准及要求提升自身的ESG治理能力，正是中国企业高质量发展，实现基业长青的题中之义。

【感谢实习生张劭涵、魏维芮对本文作出的贡献。】

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