《律师事务所从事首次公开发行股票并上市法律业务执业细则》生效——谈谈“守门人”职责

引  言

股票发行注册制改革是我国资本市场基础性制度改革的重大举措。2019年和2020年，我国科创板及创业板相继迎来注册制时代。

2022年2月27日，《律师事务所从事首次公开发行股票并上市法律业务执业细则》（以下简称《执业细则》）正式生效，对资本市场“守门人”之一的律师提出了较过往更严格的业务要求。事实上，自注册制实施以来，保荐机构、会计师事务所等其他中介机构的相关指引性规则均在逐渐完善，各中介机构绷紧审慎履职之弦，筑牢责任之堤，切实担起“守门人”重任已是题中应有之义。

本文试图对《执业细则》的要点进行分析和解读，并结合注册制下压实中介机构责任的整体趋势，为资本市场活动的各参与主体提供一些思考。

一、 强化中介机构责任是实施注册制的必然要求

注册制股票发行以信息披露为中心。在注册制下，证券监管机构的角色相对后移，不再对发行人的资质进行实质性审核和价值判断，发行人股票的价值主要留给市场来决定，证券中介服务机构出具的公开披露文件的质量，将在较大程度上影响证券市场的整体水平。

注册制实施近三年来，建立并完善一套符合中国证券市场情况的、适用于注册制的证券中介机构责任制度，是我国在资本市场领域的重点工作之一。另一方面，证券监管机构贯彻落实“零容忍”原则，不断加强现场检查及打击证券中介机构违法案件的力度。一系列动作交织下，形成了一条清晰的主线——压实中介机构“守门人”责任、提高信息披露质量。

(一)    证券监管机构发声奠定基调

注册制股票发行试点落地后，监管机构即通过各种渠道密集发声，强调证券中介服务机构的责任。2019年5月，科创板尚未鸣锣开市，中国证监会易会满主席即在中国上市公司协会2019年年会上强调，保荐承销、审计评估、法律服务等中介机构要归位尽责，切实发挥好资本市场“看门人”作用[1]；2019年9月，中国证监会召开全面深化资本市场改革工作座谈会，提出了当前及今后一个时期全面深化资本市场改革的12个方面重点任务，再次强调狠抓中介机构能力建设、压实中介机构责任[2]。

(二)    新《证券法》适时颁行，配套法规制度跟进更新添砖加瓦

注册制股票发行试点落地的一年后，新修订的《中华人民共和国证券法》（以下简称新《证券法》）于2020年3月1日正式生效。新《证券法》亮点颇多，确立了证券发行注册制度，将信息披露和投资者保护设为专章，大幅提高中介机构责任，体现出我国证券发行向注册制转型的坚定决心。

注册制改革是整个资本市场改革中重要的一环，牵一发而动全身，涉及一系列证券发行相关制度的衔接与匹配，包括发行人信息披露规则以及与之配套的中介机构执业规则。新《证券法》生效后，中国证监会、各证券交易所新发布或修订的关于加强信息披露和指引中介机构履职的主要法规制度如下表所示：

随着上述一系列法规、规章和其他规范性文件的颁行，科创板、创业板注册制股票发行的实践日渐迈向成熟，而中介机构需履行义务的范围和相应责任也日渐清晰。

(三)    证券监管机构频频出手，压实证券市场参与主体责任

注册制改革并非一蹴而就的变革，监管机构、发行人、中介服务机构、投资者等参与主体均需要在新老制度交叉的过渡期内不断调整适应，最终达到理想的参与状态。为了配合注册制改革的推行，自2019年以来，证券监管机构频频出手，加强对首发企业的现场检查和对中介机构违法案件的打击力度。

1. 加强对首发项目的现场检查

从近年来中国证监会披露的对首发企业现场检查及处理情况可以看出，中国证监会对于首发企业及中介机构的监管呈现出趋严的趋势。特别是自2019年注册制落地起，证券监管机构进一步加强了对证券发行项目的现场检查。

根据中国证监会于2020年4月24日发布的公告[3]，自2019年6月至公告发布之日，中国证监会已完成对84家企业的现场检查工作。对于已完成现场检查的企业，中国证监会对其中61家企业采取移送稽查调查处理、出具警示函、审核重点关注、督促整改等措施，对其余23家申请撤回企业予以终止审查处理，84家企业普遍存在内控制度不完善、会计基础工作不规范等问题；而中介机构方面，中国证监会对存在执业质量问题的21家保荐机构、17家会计师事务所、7家律师事务所根据情节轻重启动相关处理措施程序。首发企业信息披露问题的背后，一定程度透射出压实中介机构职责的必要性。

从上述中国证监会的现场检查处理情况来看，证券中介机构在落实主体责任、全面做好信息披露工作方面仍有提升空间。被现场检查的大多数企业存在各类瑕疵或问题；包括保荐机构、会计师事务所和律师事务所在内的证券中介机构也多次受到不同程度的处罚或监管措施。可见在注册制改革落地实施的第一年，信息披露质量并不能令监管机构满意，其中固然有发行人的自身原因，但亦能看出证券中介机构履行“守门人”职责中存在的不足。

注册制下提升中介机构的执业能力和尽职尽责水平的紧迫性愈发凸显，而这也是注册制实施以来监管态势趋严的重要原因。2021年1月29日，中国证监会发布了《首发企业现场检查规定》及立法说明，一方面为更好地常态化地对首发项目实施现场监督和检查提供了指引和依据，另一方面也是对证券中介机构积极履行“守门人”职责的提醒。

2. 加强打击中介机构违法案件

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅两部门共同发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，明确以“零容忍”为工作方针，强化日常监管，从严打击证券违法活动，进一步体现出国家加强对证券市场参与主体监管、规范证券市场、保护投资者合法权利的坚定态度。

监管机构执法情况方面，根据中国证监会于2022年1月14日发布的公告，2019年以来，中国证监会查处中介机构违法案件80起，涉及24家会计师事务所、8家证券公司、7家资产评估机构、3家律师事务所、1家资信评级机构。2021年中国证监会依法立案调查的中介机构违法案件多达39起，较2020年同期增长一倍以上[4]。这些数据清晰地展现了注册制改革落地以来证券监管机构对于证券中介机构违法违规行为保持持续趋严监管的形势。

从中国证监会实施处罚或监管措施的原因来看，证券中介机构主要存在的问题包括：对招股说明书披露信息核查不充分、未发现或未充分关注首发企业的重大违规问题、重要事项核查不到位、尽职调查工作存在瑕疵、重要核查程序执行不到位、工作底稿不完善等。这些问题的高频出现值得证券中介机构持续保持警惕。在趋严的监管趋势下，各证券中介机构更需要主动形成“守门人”意识，充分履行尽职调查义务，恪守勤勉专业精神并审慎发表专业意见，切实发挥各自的专业把关作用。

二、《执业细则》对现有规则体系的完善作用

在《执业细则》颁布前，律师事务所参与证券发行业务主要应遵守《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称《管理办法》）、《律师事务所证券法律业务执业规则（试行）》（以下简称《执业规则（试行）》）、《公开发行证券公司信息披露的编报规则第12号——公开发行证券的法律意见书和律师工作报告》（以下简称《编报规则第12号》）、《律师从事证券法律业务尽职调查操作指引》（以下简称《尽职调查操作指引》）等相关的法律业务执业规则。

《执业细则》的适时颁布，进一步明确了律师事务所在首发法律业务中的具体职责范围，为律师事务所适应注册制改革提供了明确的执业指导。《执业细则》对现有规则体系的补充和完善情况主要如下：

(一)《执业细则》是对《编报规则第12号》的细化

《执业细则》在第一条中便明确了其制定依据为《证券法》《管理办法》及《编报规则第12号》，对比《执业细则（征求意见稿）》，《执业细则》扩大了其制定依据的范围。从内容上看，《证券法》及《管理办法》明确了律师事务所从事证券法律业务的执业准则及法律责任，《编报规则第12号》则为律师事务所在从事公开发行证券业务中出具法律意见书及律师工作报告提供了具体的体例和内容指引。

《执业细则》在《编报规则第12号》的基础上，总结了中国证监会、证券交易所的监管审核经验，进一步细化了《编报规则第12号》中规定的律师事务所应查验事项的具体查验内容。明确了对律师事务所核查各个法律事项的查验要求及执业责任，对今后律师事务所从事首发法律业务、出具法律意见书等文件具有重要的指导意义。

(二)《执业细则》与《执业规则（试行）》互为补充

从适用范围上看，《执业规则（试行）》的适用范围是律师事务所从事证券法律业务开展核查和验证、制作和出具法律意见书等执业活动，《执业细则》的适用范围则相对较小，仅适用于律师事务所从事首发法律业务。从内容上看，《执业规则（试行）》更侧重于为律师事务所提供查验方法的指导，《执业规则（试行）》以“查验规则”专章规定律师事务所对于不同事项的查验方法；而《执业细则》则更侧重于为律师事务所提供查验内容的指导，明确规定了律师事务所对于不同事项应查验的具体内容范围。二者的规定在首发法律业务范围内是互为补充、并行适用的关系。

因此，律师事务所在从事首发法律业务时，应当同时依据《执业规则（试行）》和《执业细则》的有关规定，确定应查验的具体事项范围，以及应有的查验方法和查验程序。

(三)《执业细则》是对律师查验工作要求的系统归纳

由于不同市场板块对于律师查验工作的要求存在一定的差异，《执业细则》作为适用于各个市场板块首发法律业务的新规，其亮点在于对各个板块的查验规定在最大程度上作了统筹协调，着重吸收、归纳了科创板和创业板的监管审核规定，充分参考了中国证监会、证券交易所的监管审核经验，便于律师事务所参考执行。

例如，在关于人员、资产、财务、机构及业务等法律事项的核查规定中，《执业细则》充分吸收和借鉴了《尽职调查操作指引》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号-招股说明书（2015年修订）》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》及《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书（2020年修订）》等证券法律业务规则中的相关规定，与其它证券法律业务确立的核查范围基本是一致的。又如，对于《首发业务若干问题解答》《上海证券交易所科创板上市公司证券发行上市审核问答》及《深圳证券交易所创业板上市公司证券发行上市审核问答》等证券法律业务规则中关注的“发行人部分资产来自于上市公司”“募集资金的运用”“特别表决权的安排”“发行人历史上存在出资或者改制瑕疵”等问题及相关业务解答，《执业细则》充分予以吸收和细化，并以此为基础明确了具体的查验要求和查验范围。

三、《执业细则》的核心关注要点

规范执业是证券服务中介机构的使命所在，是对证券服务中介机构专业化水平提升的必然要求，同时也是证券服务中介机构的避险要诀。律师事务所在发行人履行信息披露义务的环节中需扮演好“守门人”的角色，按照《执业细则》等证券法律业务执业规则的规定，审慎核验发行人的信息披露的内容。

《执业细则》细化了《编报规制第12号》中的相关规定，吸收借鉴了《首发业务若干问题解答》等证券法律业务规则中的要点，参考了科创板和创业板中监管部门的审核经验，对于律师事务所及律师从事首发法律业务具有较强的实操指导意义。

(一)《执业细则》设置了律师的合理信赖制度

《执业细则》第4条规定了律师事务所及律师形成合理信赖应当开展的工作范围，明确了律师的合理信赖制度。律师事务所及律师形成合理信赖的前提是已按照《执业细则》第4条的规定对保荐机构、其他证券服务机构的专业意见、资质等进行全面充分的核查，确保保荐机构、其他证券服务机构的基础工作及专业意见不存在重大异常、前后重大矛盾以及重大差异，并且应当就上述核查工作制作工作记录，取得相关证据作为底稿留存。

律师事务所及其他证券服务机构的专业领域不同，对同一事项的关注角度以及注意程度也有所差异，但各证券服务机构出具的专业意见或报告涉及事项往往存在交叉之处，有时候还需要依赖其他方的基础工作或专业意见来出具本证券服务机构的专业意见。律师事务所在引用其他证券服务机构意见时，需本着审慎态度，履行一般注意义务，合理信赖制度正是判断律师事务所是否充分履行一般注意义务的重要依据。合理信赖制度有利于厘清中介机构的责任边界，使得各中介机构归位尽责，避免重复劳动，对自己应负注意义务的有关事项承担相应程度的法律责任，对于能够证明其符合合理信赖条件的事项，免于承担法律责任。

(二)《执业细则》规定了律师的注意义务范围

在注册制下，证券中介服务机构的责任加重，证券中介服务机构之间的职能及责任边界成为了各方关注的要点。相较于《管理办法》《编报规则第12号》，《执业细则》第4条进一步明确了律师事务所及律师在首发法律业务中的职责边界：一方面，责任范围的界定更为精准，明确了律师对境内法律事项负有特别注意义务，对财务、会计、评估等非法律事项负有一般注意义务；另一方面，对于注意义务的标准进一步细化，要求律师事务所及律师应当尽到“证券法律专业人士”的特别注意义务，相较于以往规定的应履行“法律专业人士”特别注意义务，突出了证券业务的特性，这也意味着从事首发业务的律师应拥有丰富证券业务经验，能识别常见的证券业务风险及问题。

至于律师事务所及律师应尽特别注意义务的境内法律事项范围以及注意程度，应当以《管理办法》《编报规则第12号》及《执业细则》等律师证券法律业务执业规则中的规定为限，明确应查验的法律事项范围、查验方式以及具体的查验内容。对于财务、会计、评估等非法律事项，律师事务所及律师应对审计报告等非法律事项相关文件的完整性、真实性履行普通人一般的注意义务，应本着独立、勤勉的态度对非法律事项相关文件履行相应的核验义务。尤其需要注意的是，无论是履行特别注意义务还是一般注意义务，律师事务所均应留存相应的底稿证据，以证明已履行了与问题性质相匹配的核验义务。

(三)    《执业细则》细化了律师对首发相关法律事项的查验范围

自注册制实施以来，监管机构对中介机构的执业活动一直保持趋严监管态势，旨在督促中介机构积极承担市场“守门人”角色。随着监管机构执法活动的深入开展，若律师事务所执业质量未能达到应有水平，则面临监管处理措施的风险也将增加。在当前的监管态势下，明确律师查验义务的范围，确定律师关注事项的轻重、主次等级，对律师事务所未来合规开展证券法律业务、把控好证券发行信息披露文件质量有重要意义。

具体规定方面，对于律师事务所应核查的主要法律事项，《执业细则》就各个法律事项明确规定了律师应当查验的具体内容范围，为律师事务所查验发行人相关事项提供明确的指导，明确了律师事务所应负责任的核查工作范围。对于律师事务所在首发法律业务中应当特别关注的发行人主体资格、历史沿革、关联交易、主要业务、同业竞争、主要资产等主要问题，《执业细则》均对具体的查验内容进行了较为详细的说明，主要如下：

1 、 “发行上市的批准和授权”——除了《编报规则第12号》中已规定的发行人股东大会应依法作出决议以及授权董事会办理有关发行上市事宜外，《执业细则》进一步细化，明确了律师事务所还应当确认发行人首发事项是否需要以及是否已经取得有关主管部门的批准或备案；

2、 “发行人的主体资格”——对于《编报规则第12号》中规定发行人是否合法有效存续、是否有终止的情形事项，《执业细则》明确了律师事务所具体的核查范围应包括发行人持有的营业执照及其他维持发行人存续所必需的批准文件是否合法有效，是否存在无法延期的重大法律风险或者是否存在法律法规，公司章程等规定的需要解散的情形等；

3、 “发行人的设立”——《执业细则》进一步细化和补充《编报规则第12号》中的核查规定，明确规定了律师事务所对发行人由有限责任公司整体变更设立股份有限公司、发行人由国有企业集体企业改制而来或者历史上存在挂靠集体组织经营、发行人持续经营时间是否在三年以上等情况的查验内容；

4、“发起人和股东”——《执业细则》对发行人发起人和股东、实际控制人的查验内容做了较为详细的规定，并且将发行人、董事、实际控制人、及发行人的董监高等相关人员作出的有关股份限售安排、股东持股及减持意向等承诺是否真实、合法、有效明确纳入律师事务所的核查范围；

5、“发行人的股本及演变”——《执业细则》明确规定了律师应当具体查验的内容包括股权变动是否依法履行内部决策程序和经有关部门批准备案，是否签署合法协议，是否依法取得发行人其他股东等相关方同意，是否履行审计、评估、验资程序和变更登记手续，股权变动的原因、背景、股权变动实施过程中是否存在法律瑕疵等十余项；

6 、“发行人的业务”——《执业细则》较为详细地规定了律师对发行人资产交易的核查事项，律师应当查验发行人已经完成或者拟进行的收购或出售资产、资产置换、资产剥离等行为是否符合法律法规的规定，是否需要取得国有资产管理部门、外商投资管理部门、反垄断主管部门等有关部门的批准或者备案等。其中首次明确要求进行反垄断合规核查值得关注；

7、 “关联交易和同业竞争”——《执业细则》明确要求律师事务所应当查验报告期内发行人的主要客户和供应商情况，及其与发行人及发行人的控股股东、关联自然人是否存在关联关系，以及发行人是否通过关联方注销、转让等方式进行关联关系非关联化的情况。就《编报规则第12号》规定的“发行人与关联方之间是否存在同业竞争”事项，《执业细则》明确了该项的“关联方”范围为发行人控股股东、实际控制人及其亲属控制的企业；

8、“发行人的主要财产”——《执业细则》分别对土地使用权、房屋所有权、在建工程、商标、专利、著作权、重大机器设备等财产规定了详细的查验要求，并且特别关注发行人从控股股东、实际控制人租赁、被许可使用资产的情况。

四、 由《执业细则》回看监管趋势——加强对中介机构执业的指引已成常态

在《执业细则》发布的同日，中国证监会还发布了《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》（以下简称《招股书指导意见》），从招股说明书这一特定类型信息披露文件的角度出发，要求各中介机构在招股说明书编纂过程中各尽其责、相互配合，提高披露质量，共同对招股说明书内容承担相应主体责任。《招股书指导意见》的发布进一步体现了注册制背景下各证券中介机构的紧密联系，不论是对于单个证券项目，还是对整个证券中介服务市场大环境的建设，各证券中介机构都呈现出“一荣俱荣、一损俱损”的状态。而信息披露及背后的相关核查工作逐渐向“精”“细”“深”的方向发展，对证券中介机构及相关从业人员的专业水平和执业能力提出了更高的要求。

在此背景下，一方面，中介机构需要加强自身能力建设，完善培训、内控、考核等内部制度；另一方面，监管机构、交易所、行业协会等对中介机构从事证券业务的监督和指导也不可或缺。除了关于律师事务所及律师执业活动的指引性规则外，近年来保荐机构、会计师事务所等其他中介机构的相关指引性规则也正处于逐渐完善的阶段。

在加强保荐机构执业指导方面，为了配合新《证券法》的实施和落实注册制改革的要求，2020年6月12日，中国证监会发布了最新修订的《证券发行上市保荐业务管理办法》，细化了对保荐机构的执业要求，加大了对保荐机构及其他从事保荐业务人员的问责力度。2021年7月9日，中国证监会发布了《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》，推动建立了保荐机构执业质量评价机制，全面强化了对保荐机构从事投行业务立体追责的力度，促进保荐机构在保荐承销、财务顾问等投行业务中主动归位尽责。2021年10月1日，上交所、深交所又分别发布了最新修订的关于证券发行与承销业务的一系列指南，为保荐机构从事证券发行与承销业务提供更详细的指引。

为了适应注册制改革的要求，中国注册会计师协会（以下简称中注协）也逐步加强对会计师事务所的监管和指导。2020年9月18日，中注协发布了《关于加强从事证券服务业务会计师事务所执业质量自律监管的意见》，提出要加强对会计师事务所执业质量的检查及监管，以适应注册制改革对证券服务业务审计质量提出的更高要求。2021年11月1日，中注协发布了《＜会计师事务所质量管理准则第5101号——业务质量管理＞应用指南》等三项应用指南，对会计师事务所强化内部管理、切实提高审计执业质量具有重要的指导意义。为了帮助从事证券服务业务的会计师事务所及相关执业人员明确其应履行的责任和义务、应承担的业务风险和法律风险，加强对会计师事务所从事证券服务业务的警示和指引，2022年1月，中注协组织有关行业专家编写了《会计师事务所从事证券服务业务辅导读本》，汇总了会计师事务所从事证券服务业务应遵守的相关法律法规以及相关的监管案例，为会计师事务所依法依规执业提供便利。

我国注册制改革正在有序推行中，各证券中介机构将发挥更大的作用，责任和压力也会越来越重。各证券中介机构都应对监管机构发布的各项执业指引保持关注，落实各自的主体责任，更主动、更尽责地扮演好“守门人”的角色，共同为资本市场的有序发展保驾护航。

结  语

目前，我国境内股票市场除了沪深主板外，均已采用股票发行注册制。主板注册制改革，将是我国未来推行全面注册制改革的关键第三步。全面推行注册制改革对于资本市场的“守门人”证券中介机构而言，既是机遇，又是挑战。注册制对于信息披露的要求显著提高，证券监管机构对证券中介机构执业质量保持趋严监管态势，各证券中介机构及相关执业人员需要为自己的执业行为承担更多责任，这对证券中介机构的执业质量、管理水平均提出了更高的要求。如何更好地将“守门人”工作落实到位，是未来一段时间各证券中介机构需要认真思考并实践的重要命题。

感谢蒋凌霄、卢绮瑜、罗巧明对本文作出的贡献。