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新《安全生产法》对企业合规管理的影响

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2021年6月10日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》(以下简称"决定")对《安全生产法》进行了修订,修订后的《安全生产法》将于2021年9月1日起正式施行(以下简称"新《安全生产法》")。
 
本次修订是《安全生产法》自2002年颁布以来的第三次修订,共涉及对四十二项条文进行了修订,占现行《安全生产法》条款的三分之一。就修订内容来看,除了将近年来安全生产管理过程中积累的实践经验以安全生产领域立法的方式予以了明确外,还针对经济业态发展引发的安全生产领域的新问题、新风险等作出了规定。例如:
 
• 以立法的形式强调生产经营单位的"全员"安全生产责任制、明确安全风险分级管控和隐患排查治理"双重预防"机制;
• 借鉴环保领域的监管措施并结合实践情况,将公益诉讼制度、按日连续处罚机制等正式引入安全生产领域的监管中;
• 结合近年来生产安全事故的发生情况,增加和完善餐饮、矿山、金属冶炼建设项目等行业以及关于安全生产设备管理的新要求等。

无论是内容还是条款数,即将实施的新《安全生产法》都是一次重大的调整更新。作为安全生产领域的核心法律,它直接关系着企业、企业的主要负责人、安全生产管理人员等如何履行安全生产合规义务,有效防范安全生产事故风险。而本次修订所带来的安全生产管理要求的众多变化,则意味着企业及相关个人均需要根据新法梳理单位及个人的安全生产合规义务及管理职责、回顾以往的安全生产管理工作、重新识别安全生产合规风险及漏洞、改进安全生产管理措施,从而有效落实新法的义务并全面提高安全生产合规水平。

为此,本文将从新《安全生产法》对企业及个人影响的角度出发,简析此次《安全生产法》修订的部分重点内容,并提出安全生产合规管理建议。

1. 进一步强化安全生产责任制

全员安全生产责任制是本次修订的一项重要内容,生产经营单位需要建立健全全员安全生产责任制[1],而主要负责人的安全生产管理职责则明确包括了要健全并落实本单位全员安全生产责任制[2]

本次修订虽然是首次在《安全生产法》中明确提出"全员"安全生产责任制,但这并非是安全生产责任制的全新要求,而是认定个人的安全生产主体责任时一以贯之的原则,是实践中一直以来的惯常要求。通过立法进一步明确"全员"的概念,是将过往在实践中以及各个政策文件[3]中的要求采用法律的形式予以确认和强调。

对应全员安全生产责任制,新《安全生产法》扩大了对未履行安全生产管理职责的个人处罚对象的范围,处罚措施也更为严厉。

(1) 对象范围扩大

2014年版的《安全生产法》中对于未履行安全生产管理职责的情况下,对相关个人进行处罚的直接处罚对象主要是生产经营单位的主要负责人。对于安全生产管理人员,则没有直接的罚款处罚,仅仅是概括性地规定如果其未履行安全生产管理职责的,要责令限期改正,导致发生生产安全事故的情况下则暂停或者撤销其与安全生产有关的资格,构成犯罪的依法律追究刑事责任[4]

而新《安全生产法》,则将直接处罚对象明确扩大到了生产经营单位的其他负责人、安全生产管理人员、全体从业人员,除主要负责人以外的其他负责人、管理人员也可能直接面临罚款处罚:

对于除主要负责人以外的其他负责人和安全生产管理人员,新《安全生产法》规定,未履行法律规定的安全生产管理职责的,除了责令限期改正外,将直接处以一万元以上三万元以下的罚款;导致发生生产安全事故的,暂停或者吊销其与安全生产有关的资格,并处上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任;

对于从业人员,新《安全生产法》规定不落实岗位安全责任、不服从管理、违反安全生产规章制度或者操作规程的情况,要求由生产经营单位给予批评教育并依照有关规章制度给予处分,构成犯罪的还将依法追究刑事责任。

(2) 处罚措施加重

企业及相关责任人员如违反新《安全生产法》的要求,面临的法律责任将进一步加重,处罚措施更加多样化、罚款金额更高。例如,针对具有违法行为的生产经营单位、专业机构及人员实施行业和职业禁入措施;对于未采取措施消除事故隐患的,在要求生产经营单位整改的同时直接处以罚款,对拒不整改企业的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,罚款数额最高由五万增加至十万元;发生生产安全事故的情况下,对主要负责人的最高罚款数额从现行的上一年年收入的80%增加至100%。

因此,全员安全生产责任之下,生产经营单位的各岗位、层级的人员都负有不同程度的安全生产职责,未履行职责或实施违法行为所面临法律责任也更为严厉,安全生产合规已然成为企业及个人都需要关注的重要事项。

2. 建立安全风险"双重预防机制"

如何有效防范和化解安全风险一直是安全生产管理工作的重点,所谓"构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制"("双重防御机制"),指企业将安全风险逐一识别并记录建档,通过安全风险分级管控、隐患排查治理等工作把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面。

早在2016年,国务院及安委办等就对企业构建"双重防御机制"提出了明确的要求,包括2016年4月28日国务院安委办印发的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》(安委办〔2016〕3号)、2016年10月9日国务院安委办印发的《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》(安委办〔2016〕11号)、2016年12月9日中共中央国务院印发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等。

本次《安全生产法》修订,以立法的形式明确了生产经营单位构建"双重防御机制"的法定义务,并将建立该机制所涉及的工作职责新增至单位主要负责人、安全生产管理机构及安全生产管理人员的法定职责中。结合新《安全生产法》以及相关政策文件的规定,"双重防御机制"主要包括两方面要求:

(1) 安全风险分级管控

新《安全生产法》明确要求生产经营单位建立安全风险分级管控制度,组织开展危险源辨识和评估,按照安全风险分级采取相应的管控措施。具体而言,安全风险分级管控工作可以按以下步骤开展[5]

• 全面开展安全风险辨识:组织专家和全体员工采取安全绩效奖惩等有效措施,全方位、全过程辨识生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险,并持续更新完善。

• 科学评定安全风险等级:对辨识出的安全风险进行分类梳理,确定安全风险类别。对不同类别的安全风险,采用相应的风险评估方法确定安全风险等级。风险分类可以参考《企业职工伤亡事故分类》(GB 6441—86)等安全生产领域的国家标准,安全风险等级从高到低划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险,分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示。

• 有效管控安全风险:根据风险评估的结果,针对安全风险特点,从组织、制度、技术、应急等方面对安全风险进行有效管控。并对安全风险分级、分层、分类、分专业进行管理,逐一落实企业、车间、班组和岗位的管控责任。

• 实施安全风险公告警示:建立完善安全风险公告制度,并加强风险教育和技能培训,确保管理层和每名员工都掌握安全风险的基本情况及防范、应急措施。公告措施包括醒目位置及重点区域的安全风险公告栏、岗位安全风险告知卡、警示标志等。

(2) 隐患排查治理

除了建立及完善生产安全事故隐患排查治理制度,新《安全生产法》还强调了要切实"落实"隐患排查治理制度,并新增隐患排查治理情况的通报要求。企业的 隐患排查治理体系主要工作包括[6]

• 隐患排查:制定符合企业实际的隐患排查治理清单,明确和细化隐患排查的事项、内容和频次,并将责任逐一分解落实,推动全员参与自主排查隐患,尤其要强化对存在重大风险的场所、环节、部位的隐患排查。

• 隐患治理:对于排查发现的重大事故隐患制定并实施严格的隐患治理方案,实现隐患排查治理的闭环管理。事故隐患整治过程中无法保证安全的,应停产停业或者停止使用相关设施设备,及时撤出相关作业人员,必要时还需疏散可能受到影响的周边人员。

• 记录报告及公示程序:要通过与政府部门互联互通隐患排查治理信息系统,全过程记录报告隐患排查治理情况。此外还需特别注意的是,新《安全生产法》要求生产经营单位将隐患排查治理情况通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中,重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。

对于未建立安全风险分级管控制度、未按照安全风险分级采取相应管控措施、或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的情况,新《安全生产法》第一百零一条也将其相应纳入了行政处罚的范围中。生产经营单位可能面临责令限期改正以及高至二十万元的罚款,相关责任人员可能面临高至五万元的罚款。

3. 安全生产责任险强制投保要求

2014年版的《安全生产法》对于安全生产责任保险是"鼓励"生产经营单位投保。而新《安全生产法》对于属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位,则强制性要求其投保安全生产责任保险。对于未按照国家规定投保安全生产责任保险的,新《安全生产法》也相应增加了处罚措施,生产经营单位将可能面临责令限期改正并处五万元以上十万元以下的罚款,逾期未改正的罚款可能高至二十万元[7]

(1) 强制投保的行业领域有哪些?

2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出"建立健全安全生产责任保险制度,在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施,切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能"。

2017年《安全生产责任保险实施办法》第六条明确规定:"煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险"。

根据上述规定,关于哪些行业属于高危行业且需要投保安全生产责任险,目前采用的是列举形式,主要是矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业等。对于高危行业领域尚无明确的定义,对于哪些行业必须投保安全生产责任险也尚无统一标准。因此,新《安全生产法》仅规定"属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位,应当投保安全生产责任保险",并将具体范围的界定权利交给了国务院应急管理部门、国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门。

企业在具体实施过程中,可以参考《安全生产责任保险实施办法》等的要求并咨询所在地监管部门的意见进行投保,同时也需要关注后续有关主管部门出具的关于高危行业界定的相关规定文件。

(2) 安全生产责任险与工伤保险、人身损害赔偿的适用

如果从业人员属于高危行业人员已经投保安全生产责任险,则在发生生产安全事故受到损害时,其可能面临安全生产责任保险赔偿、工伤保险赔偿、依照《民法典》提出的人身损害赔偿等救济途径。

• 安全生产责任险与工伤保险适用双重赔付

《安全生产责任保险实施办法》第三条规定:"按照本办法请求的经济赔偿,不影响参保的生产经营单位从业人员(含劳务派遣人员)依法请求工伤保险赔偿的权利"。由此可以明确,生产安全事故中受损害的从业人员可以同时享受安全生产责任险与工伤保险的赔偿。

• 工伤保险与人身损害赔偿的竞合

新《安全生产法》第五十六条规定:"因生产安全事故受到损害的从业人员,除依法享有工伤保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权提出赔偿要求"。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条规定:"依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者,因工伤事故遭受人身损害,劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的,告知其按《工伤保险条例》的规定处理。因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害,赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的,人民法院应予支持"。

因此,法律法规并不禁止从业人员同时获得工伤保险赔偿及民事赔偿,在两者发生竞合的情况下,对于工伤保险未涵盖部分的人身损害赔偿责任,员工有权进一步向用人单位进行主张。此外,根据受侵害的具体情况,如果该从业人员受到的损害是由用人单位以外的第三人的侵权行为导致的,则其在享有工伤保险赔偿的同时,还可以向第三人主张人身损害赔偿。

4. 引入按日连续处罚机制

"按日连续处罚"机制首先是在环保领域适用,针对拒不改正的违法行为进行严厉打击。本次新《安全生产法》第一百一十二条新增按日连续处罚的机制,虽然尚未明确具体的计算方式和执法程序和标准,但环境执法领域的"按日连续处罚"的运用对后续新《安全生产法》实施后执行按日连续处罚具有较强的借鉴意义。

(1) 针对的违法行为

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条明确规定了哪些行为可以实施按日连续处罚。同时,该处罚办法第六条以及《环境保护法》第五十九条还赋予了地方性法规可以根据环境保护的实际需要增加按日连续处罚的违法行为种类的权利。
新《安全生产法》没有直接列举具体的违法行为,仅说明"被责令改正且受到罚款处罚,拒不改正的"可以实施按日连续处罚。企业可以根据新《安全生产法》第六章"法律责任"中的处罚条款内容,对照梳理可能受"按日连续处罚"的违法行为作为参考。

(2) 计罚日数

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十七条规定,按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起,至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的,计罚日数累计执行。

(3) 罚款数额

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十九条规定,按日连续处罚每日的罚款数额,为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额,为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。

新《安全生产法》目前尚未明确如何计算计罚日数、罚款数额,我们认为参考环境领域按日连续处罚的执法程序和计算标准实施的可能性较大。但无论计算方式如何,可以明确的是,安全生产领域实施按日连续处罚机制后,如果企业未及时改正违法行为,承担的罚款数额将大幅增加。

5. 破坏安全生产设施设备篡改数据记录等行为可能涉及刑事责任

新《安全生产法》第三十六条新增关于安全设备的管理要求,规定"生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息"。同时,违反该条款的法律责任也相应增加至第九十九条,企业可能面临责令改正、罚款处罚、停产停业整顿等,相关人员除可能面临罚款处罚外,构成犯罪的还将依法追究刑事责任。

需重点注意的是,2021年3月1日实施的《刑法修正案(十一)》新增的"危险作业罪"的适用情形与新《安全生产法》第三十六条一脉相承。续订后的《刑法》第一百三十四条之一第(一)项规定的"危险作业罪"即"关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息,具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的,处一年以下有期徒刑、拘役或者管制[8]"。这是首次对安全生产领域尚未发生重大伤亡事故或未造成严重后果,但有现实危险的违法行为进行刑事责任追究。

因此,新《安全生产法》将禁止篡改、隐瞒、销毁数据信息纳入对安全生产设施设备管理要求,不仅印证了新增的"危险作业罪"对企业依法管理安全生产设施设备及数据信息、预防安全风险提出的要求,体现出安全生产领域希望通过打击事故发生前的违法行为以遏制重大事故发生的执法导向,也进一步提示企业违篡改、隐瞒、销毁数据信息等将可能同时面临行政责任及刑事责任,对企业加强安全生产管理过程中数据管理的重视程度、有效防范及化解安全风险提出了更高要求。

此外,根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,修改环境质量监测系统的参数或者监测数据、干扰采样致使监测数据严重失真、或其他破坏环境质量监测系统的行为都可能以"破坏计算机信息系统罪" 论处。目前安全生产执法领域虽尚未发布有关适用"破坏计算机信息系统罪"的同类解释,但参考环境执法领域的监管及实践情况,企业如果篡改、隐瞒、销毁生产安全相关监控数据信息的,除"危险作业罪"外,也不排除涉及"破坏计算机信息系统罪"[9]的可能性。一旦被认定为犯"破坏计算机信息系统罪",直接负责的主管人员和其他直接责任人员将处以五年以上有期徒刑,企业将被处以罚款。

综合而言,如果企业在安全生产管理中具有关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的行为,除了依据新《安全生产法》面临行政处罚外,还可能涉嫌"危险作业罪"以及"破坏计算机信息系统罪",足以说明依法管理安全生产设施设备及相关数据信息的重要性。

6. 明确安全生产公益诉讼制度

本次《安全生产法》修订前,我国对于在安全生产领域推行公益诉讼制度已经提出了设想并进行了广泛探索,例如:

2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出"研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度";

《2020年推动长江经济带发展工作要点》提出探索开展危化品、尾矿库、交通运输等安全生产领域公益诉讼检察工作;

近几年的全国两会上多位人大代表建议探索开展安全生产领域检察公益诉讼[10],且全国已有24个省级人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的专项决定,其中有20个对安全生产领域公益诉讼探索予以明确[11]

2021年3月23日,最高检、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例9个,并明确提到"安全生产领域目前还不是检察公益诉讼的法定领域,却是公益诉讼新领域探索的一项重要内容"。

基于以上理论及实践探索,本次新《安全生产法》将安全生产正式纳入公益诉讼范围内,将进一步推动检察机关作为国家法律监督机关及社会公共利益的代表开展安全生产领域公益诉讼检察工作,增加对企业安全生产活动的监督力。而企业可以参考目前发布的安全生产领域公益诉讼典型案例,评估违法行为可能带来的影响及后果,对自身的管理情况予以改进。

合规建议

对企业及个人而言,新《安全生产法》修订进一步明确了安全生产责任与义务,强化了安全生产管理工作的相关要求,提高了企业和个人的违规成本。结合本文所述的重点修订内容,建议企业及个人在安全生产合规管理工作中,通过以下途径,对照新法的要求对企业的安全生产管理情况进行全面、系统梳理,改进和完善安全生产合规管理体系,以切实防范违规风险:
• 梳理安全生产管理组织架构及职责,落实全员安全生产责任制:按照新法的要求,明确并划分第一责任人、各部门负责人、安全生产管理部分及人员、以及普通员工的不同工作职责,构建有层级、有针对性的安全生产责任体系,有效划分法律责任与风险,并形成完整的安全生产汇报机制。
• 完善安全生产合规风险管理体系:根据安全生产风险分级管控、隐患排查治理的"双重预防机制"要求,建立安全生产风险识别、评估及应对的标准体系以及隐患排查治理的标准工作流程,定期识别企业安全生产风险,改进风险控制措施,并形成企业自身的安全生产合规风险库,满足有关风险防范、隐患排查治理及报告的要求。
• 强化安全生产培训教育:建立安全生产培训机制并丰富培训的形式,针对不同职责的员工提供定期不定期的培训,以达到安全生产管理要求的传达、员工行为的有效监管及反馈。
• 建立安全管理的标准化体系:在现有安全管理工作的基础上,对照组织架构、制度体系、运行模式、保障措施等合规管理体系标准化的模块要求,对企业的安全生产管理体系进行优化,完善安全生产管理的制度及流程文件,并借助信息系统技术等对管理方式进行标准化改进。


[1]新《安全生产法》第四条。

[2]新《安全生产法》第二十一条。

[3]例如,2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求"企业实行全员安全生产责任制度,法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人,主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权,强化部门安全生产职责,落实一岗双责"。2017年《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》要求企业"依法依规制定完善企业全员安全生产责任制……结合企业自身实际,明确从主要负责人到一线从业人员(含劳务派遣人员、实习学生等)的安全生产责任、责任范围和考核标准"等。

[4]F2014年版《安全生产法》第九十三条:生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的,责令限期改正;导致发生生产安全事故的,暂停或者撤销其与安全生产有关的资格;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

[5]《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》第二点。

[6]同上。

[7]新《安全生产法》第五十一条、第一百零九条。

[8]《刑法》第一百三十四条之一:【危险作业罪】在生产、作业中违反有关安全管理的规定,有下列情形之一,具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的,处一年以下有期徒刑、拘役或者管制:

(一)关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的;

(二)因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施,而拒不执行的;

(三)涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可,擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工,以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。

[9]《刑法》第二百八十六条【破坏计算机信息系统罪】违反国家规定,对计算机信息系统功能进行删除、修改、增加、干扰,造成计算机信息系统不能正常运行,后果严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处五年以上有期徒刑。

违反国家规定,对计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加的操作,后果严重的,依照前款的规定处罚。

故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序,影响计算机系统正常运行,后果严重的,依照第一款的规定处罚。

单位犯前三款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照第一款的规定处罚。

[10]参考《多位全国人大常委会委员建议建立安全生产公益诉讼制度增设公益诉讼条款更好维护公共利益》http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/9d90c62984da4ad89a62d8bca45a9be7.shtml

[11]参考《 [新华网]最高检、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例》https://www.mem.gov.cn/xw/mtxx/202103/t20210324_381902.shtml

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