工伤保险适用主体“扩容”之初探

工伤保险作为我国社会保险制度的重要组成部分，对于保障劳动者权益、促进社会和谐稳定具有重要的意义。近年来，随着经济社会的不断发展，尤其是互联网经济等新型经济活动的兴起，涉身其中的新业态从业人员的职业伤害问题也逐渐浮出水面，当“外卖骑手”“快递小哥”遭遇职业伤害时，我国现行工伤保险制度下的适用主体范围似乎逐渐显得“捉襟见肘”。然而值得期待的是，无论是国家层面还是地方层面，都注意到了非职工群体在现行工伤保险制度下无法获得救济和保障的问题，并陆续颁布制定了政策办法，探索工伤保险制度适用的创新路径。笔者以此为契机，拟以本文一探我国工伤保险适用主体“扩容”的趋势及实施现状。

一、现行工伤保险参保范围有限，“扩容”势在必行

根据《工伤保险条例》（2010年修订）第二条“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工”，以及《关于非全日制用工若干问题的意见》第十二条“用人单位应当按照国家有关规定为建立劳动关系的非全日制劳动者缴纳工伤保险费”，上述规定显示我国当下的工伤保险制度是建立在劳动关系的基础之上，享受工伤保险待遇的主体具有明确的制度边界，即和用人单位具有劳动关系的职工。

从立法的时间线可以发现，《工伤保险条例》修订于2010年，而《关于非全日制用工若干问题的意见》的修订时间也定格于2003年。然而，随着近年来以互联网经济为代表的新型经济活动的蓬勃发展，越来越多的劳动者选择脱离传统的就业用工模式，采取灵活就业的方式提供劳动服务。根据国家统计局的相关数据，截至2022年3月，我国灵活就业人数已达2亿人左右。[1]具体而言，仅以美团外卖为例，根据美团发布的《2019年及2020年疫情期美团骑手就业报告》显示，2019年在美团平台就业的外卖骑手数量同比2018年增长23.3%，增长人数逾70万人，可见互联网经济下的新型业态逐渐成为庞大的就业蓄水池，成为吸纳劳动力的重要渠道。

然而，新业态就业人员也面临着较高概率的职业伤害风险，一方面由于其报酬“按单结算”的特点，在从业过程中往往“重效率、轻安全”，另一方面相较于传统意义上的劳动者，新业态就业人员群体又面临着劳动保护缺位的困境。近年来，随着新业态就业人员从业数量的大幅攀升，与之相关的职业伤害纠纷也屡见不鲜，“外卖小哥”的劳动权益保护问题逐渐进入公众的视野。无奈的是，面对新业态就业人员的工伤保险待遇诉求，从各地的判决结果来看，总体而言，社会保险行政部门及司法裁判机关未能突破当前工伤保险适用主体的边界，这就意味着新业态就业人员因其与服务平台之间劳动合同关系的缺失，最终只能与工伤保险待遇失之交臂，而商业保险往往又不足以覆盖这类就业人员遭受的实际损失，故而工伤保险适用主体“容量不足”的问题似乎成为了当前无法回避的社会议题。

二、“扩容”之势初现，各地政策八仙过海

(一) 国家层面释放明显信号

事实上，在2017年4月，国务院就在其印发的《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》第六条中明确提出在支持新就业形态发展的背景下，“完善适应新就业形态特点的用工和社保等制度。……探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式”。2021年7月7日，国务院常务会议进一步明确指出，“维护好新就业形态劳动者劳动保障权益……以出行、外卖、即时配送等行业为重点，开展灵活就业人员职业伤害保障试点”。

随后，在国务院的定调基础上，人社部相继对于特定行业中的非传统意义上“职工”的相关从业人员的工伤保险参保事宜作出更细化的指引。2018年3月，人社部在《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》中明确了全国范围内全面启动了交通运输等行业工程建设项目参加工伤保险的工作，对于不能按用人单位参加工伤保险的职工特别是短期雇佣的农民工，应按项目优先参加工伤保险。2021年12月，人社部下发《关于推进基层快递网点优先参加工伤保险工作的通知》，将目光投向了邮政快递行业，要求在邮政管理部门进行快递末端网点备案、不具备用人单位主体资格的基层快递网点，由该网点所属的具备快递业务经营许可资质和用人单位主体资格的企业法人代为办理优先参保，承担工伤保险用人单位责任。

(二) 各地探索工伤保险适用主体的创新路径

在国家层面一系列政策的牵引力之下，地方层面开始逐渐探索非劳动关系人员适用参加工伤保险的创新路径，并针对目前无法按照现行工伤保险制度获得救济和保障的灵活用工人员以及其他特定人员，陆续制定了相应的办法，例如：江苏省、浙江省、广东省均允许用人单位可以为超过法定退休年龄人员和实习生单独参加工伤保险，浙江省、广东省及青岛市另外还规定了平台企业可以自愿为未建立劳动关系的新业态从业人员单项参加工伤保险、缴纳工伤保险费……充分体现了各省市在工伤保险适用主体扩张探索层面的地方特色，但不能忽略的是，各地办法中关于参保对象、参保方式、缴费基数等方面尚存在较大差异，为了便于读者进一步理解，笔者选取部分省市的相关政策要点整理如下。

(三) 司法实践对于政策更新的响应

从司法实践的层面上来看，对于上述各类“扩容”适用主体是否属于工伤保险的参保主体，各级法院目前作出的响应不一。迅速者，如最高人民法院在（2021）最高法行再1号一案中，已明确将“包工头”这一主体纳入到工伤保险的参保范围中，由具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任；而对于“不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工应按项目参加工伤保险”这一政策要求，也被浙江等地的法院在判决中予以确认。

关于实习生，以及新业态从业人员的工伤保险适用问题，由于目前仅部分省市正在进行试点探索，且新业态从业人员的工伤保险适用方式规定较为弹性灵活，相关司法口径的更新变化有待在日后实践中持续关注。

三、“扩容”配套悬而未决

如本文前述介绍，我国的工伤保险制度建立在劳动关系的基础之上，这也意味着，在工伤保险机制运行的过程中，工伤认定、工伤保险缴费基数、工伤保险待遇的支付等环节均与劳动关系相挂钩，因此，单纯地将非劳动关系从业人员加入工伤保险的适用对象并非一劳永逸解决问题的办法，上述从业人员如何在工伤保险机制下享受工伤保险待遇，仍充满了不确定性。

首先，在工伤认定方面，现有的工伤认定标准主要围绕于工作时间、工作地点、工作原因三个要素展开。然而以新业态从业人员为代表的非劳动关系从业人员往往并未与用工单位形成稳定持续的、管理与被管理的紧密关联，也并无固定的工作时间或工作地点，一旦发生职业伤害，很难将相应情形同“三工因素”对号入座，因此对于非劳动关系从业人员的工伤认定，如果直接适用现行工伤制度的认定标准，并不能准确判定非劳动关系从业人员遭受伤害的性质，导致该等群体的工伤保险权益依旧无法得到充分保障。

其次，在工伤保险待遇支付方面，现行工伤保险制度项下的各类赔偿项目分别由工伤保险基金和建立劳动关系的用人单位承担，且赔偿主体的划分非常明确。然而对于非劳动关系人员而言，根据《工伤保险条例》应当由用人单位支付的包括一次性伤残就业补助金、停工留薪期护理费等费用的支付主体，各地按照非劳动关系人员不同的从业类型，区别了对应的政策口径。以江苏省、浙江省为例，目前出台的政策中明确：实习生和超龄就业人员按照规定参加工伤保险的，由用人（实习）单位承担用人（实习）单位应承担的工伤保险责任；然而对于新业态从业人员，各地的政策口径都相对保守，解决路径也更为开放，如广东省在《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》中规定：在工伤保险基金支付范围之外的相关待遇费用，由从业单位与从业人员、村（社区）两委与村（社区）两委人员按照相关协议约定协商解决，也可参照《工伤保险条例》《广东省工伤保险条例》规定的标准协商解决。双方协商不成的，其双方伤亡赔付争议不属于劳动争议受理范围，当事人可依法通过民事诉讼或其他法律途径予以解决。因此，如何平衡非劳动关系从业人员的工伤保险权益和从业单位的责任承担，还有待各地作出进一步的探索。

四、结语

随着我国人口老龄化、用工方式多元化的发展，灵活就业人员逐渐成为我国劳动力市场不可或缺的组成部分，互联网经济下发展的网约车、外卖、快递等新型服务行业为工作生活带来了极大的便利，但灵活就业人员的工伤保险权益保护却长久面临着缺位的风险。为了进一步完善社会保障体系，维护社会实质公平，国家和地方层面逐步通过各个途径开展对于当前工伤保险制度适用主体扩张的探索，这不仅有助于解决灵活就业人员对于工伤保险的现实需求，也符合当前经济社会的发展趋势。

然而，工伤保险适用主体的扩张仅仅是构建灵活就业人员职业伤害保障制度的开端，为了保证灵活就业人员能够依法完整地享受工伤保险待遇，还需要从具体制度上推进相应的规划和设计。如忽略灵活就业的用工特点，直接套用当前工伤保险制度将难以避免陷入方枘圆凿的窘境。所以，可以预见的是，工伤保险适用主体的“扩容”将会是一个持续性的探索，且待与诸位一同观之。