国家安全新格局下的供应链风险识别及合规管理 - 金杜律师事务所郭欢

前言

近来，以美国、欧盟及其成员国为代表的各国纷纷颁布供应链安全相关法律或政策文件，以强迫劳动、雇用童工等侵犯人权行为、气候危机背景下的绿色供应链以及冲突地区矿产开采与加工、国家经济安全与发展利益为着眼点，对相关企业施加供应链尽职调查的义务要求，涵盖其商品生产、流通、消费、交换等各环节，随着“泛国家安全化”与地缘政治博弈趋势不断严峻，已经引发全球规范供应链安全的“多米诺骨牌效应”。

本文作为国家安全系列文章第七篇，将对欧盟、美国和中国在供应链管理方面的法律法规及政策进行梳理归类，并在此基础上，对国家安全新格局下的供应链风险识别及合规管理进行分析与提示，供读者参考。

一、“泛国家安全化”趋势下的欧盟供应链安全政策

传统的国家安全主要指军事、政治和外交安全，聚焦于国防领域。但伴随着经济贸易全球化、信息技术的发展和普及，国家安全的内涵越发广泛，涉及经济安全、网络安全、环境安全、劳工安全等多项非传统国家安全的供应链俨然成为全球各国重点关注的目标。各国逐渐意识到国际供应链管理对国家安全的重要性，国家安全问题已经远不止单纯的军事问题，特别是自中国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）以来，欧美愈发关注到国家间经济相互依赖所带来的原材料短缺、供应链物流中断、本国产业产品供给不足等国家产业安全与供应链稳定性相关的风险。试图解决这些问题成为欧美国家及相关联盟的国家安全战略目标之一，并不断对该目标进行规范化和义务化。

1. 欧盟应对供应链安全态度及所针对的行业领域

受经济危机以及国际间局部政治冲突等多维因素的影响，欧盟多领域供应链受阻，欧盟委员会相继颁布多项供应链相关政策文件，以期推动欧盟经济竞争力并保障其重点产业的供应链安全。

2021年5月，欧盟更新其十年的战略计划《2020年工业战略》（The 2020 Industrial Strategy），其中包括科技创新、清洁能源、劳动力市场自由化等方面，旨在为欧洲复苏打造更强大的单一市场。[1]该战略计划重点关注到欧盟在技术和工业方面供应链的依赖性，初步识别出欧盟高度依赖的敏感生态系统，包括能源密集型行业（如原材料）和健康生态系统（如药物成分）以及绿色和数字化转型系统。同时，欧盟表示对原材料、电池、活性药物成分、氢气、半导体以及云和边缘技术，六项产业深入审查并将进一步探讨该战略依赖的影响，企图通过加大投入和支持新产业联盟的方式减少在该等领域对外国供应商的依赖。

2. 欧盟供应链安全规范与分析

（1）《欧洲芯片法案》（European Chips Act）

继美国发布《2022年芯片和科学法案》后，《欧洲芯片法案》于2023年9月21日正式生效。该法案旨在增强欧洲在半导体技术和应用方面的竞争力和韧性，增强欧洲在半导体领域的技术领先地位。

2020年，欧盟在全球芯片市场的占比份额约为10%。[2]欧盟已意识到，在当前复杂的地缘政治背景下，芯片在关键工业价值链上的战略地位，其应当加大芯片领域的投资，以准备、预测和迅速应对未来的任何供应链中断问题。《欧洲芯片法案》表明，到2030年，欧盟预计有超过430亿欧元的政策驱动投资支持芯片产业发展，具体建议包括：[3]

对下一代技术投资
为整个欧洲提供用于尖端芯片原型设计、测试和实验的设计工具和试验线
高能效和可信芯片的认证程序，以保证关键应用的质量和安全性
为在欧洲建立制造工厂提供更有利于投资者的框架
支持创新型初创企业、规模化企业和中小企业获得股权融资
培养微电子领域的技能、人才和创新
预测和应对半导体短缺和危机以确保供应安全的工具
与志同道合的国家建立半导体国际伙伴关系

（2）《欧盟冲突矿产条例》(the EU Conflict Minerals Regulation)

2021年1月1日，《欧盟冲突矿产条例》正式生效。该条例针对锡矿、钽矿、钨矿和金矿建立了供应链尽职责任调查制度，以减少冲突地区以及暴力元素参与相关供应链与交易，并且明确了作为欧盟进口商的供应商尽职调查义务,强制要求欧盟企业不得采购或使用来自受冲突影响或高风险地区的钨、锡、钽、金四种金属原料及其制成品。[4]《欧盟冲突矿产条例》直接约束的是在欧盟内注册的使用钨、锡、钽、金原料和制品的进口商，但也间接地影响了和欧盟进口商相关的钨、锡、钽、金冶炼厂、精炼厂等各国企业，而中国正是钨、锡、钽、金的重要出口国和生产国。

《欧盟冲突矿产条例》要求欧盟进口商遵循经济合作与发展组织（OECD）《受冲突性影响和高风险地区负责任供应链的尽职调查指南》中提出的五步框架：[5]

建立健全的公司管理体系
识别和评估供应链中的风险
设计并实施应对已识别风险的策略
对供应链尽职调查进行独立的第三方审计
每年报告供应链尽职调查

（3）《欧盟关键原材料法案》（European Critical Raw Materials Act）

2023年3月16日，为确保欧洲采购、加工和回收原材料的供应链安全和可持续供应，欧盟委员会通过《欧盟关键原材料法案》，要求2030年前实现欧盟供应多样化，降低欧盟对单一国家供应商进口的依赖。该法案提出了实现前述目标的以下主要支柱：[6]

明确行动重点：根据所有原材料在支持绿色和数字化转型以及国防、航天航空等技术中的用途和重要性，整理出关键和战略原材料清单，每四年至少审查并更新一次；
建设欧洲能力：加强原材料从采矿到精炼再到加工、回收的价值链，发展更精简、可预测的许可程序和方法，以及改善获得资金的机会；
提高供应链弹性：建立了关键原材料供应链的协调监测机制，提高欧盟抵御供应链中断的能力，促进可持续的投资和贸易；
投资于研究、创新和技能：欧盟将加强在关键原材料中采用和部署突破性技术，在关键原材料研发方面建立大规模的技能伙伴关系和原材料学院，促进关键原材料供应链中劳动力相关的技能培训；
促进更加可持续和循环的关键原材料经济：欧盟提出降低关键原材料环境足迹（environmental footprint）等规定，鼓励从采掘废物设施中回收关键原材料，并加大力度减轻对劳工权利、人权和环境保护的不利影响。

据悉，《欧盟关键原材料法案》所列清单涉及锑、镓、锗、重稀土元素等34种关键原材料以及铋、锂-电池级、镁金属等16种战略原材料。而中国在稀土、镁、锂、镓等关键原材料的生产和加工方面具有全球性优势。欧盟97%的镁供应来自于中国、100%用于永磁体的稀土在中国精炼，[7]不难看出欧盟也意识到对第三国关键原材料严重依赖的供应链脆弱性，从而颁布《欧盟关键原材料法案》以降低依赖。该法案的颁布必然对中国关键、战略原材料产业链上相关企业带来挑战。

二、“泛国家安全化”下的美国供应链安全政策

如美国白宫于2022年10月发布的《国家安全战略》（National Security Strategy）声称，美国“必须投资于我们的创新和工业实力，并在国内建设我们的复原力”。半导体限制、出口管制和经济制裁、供应链限制以及国家安全问题正日益成为美国经济政策的驱动力。美国将在外交、发展合作、产业战略、国防安全等层面对于高新技术，网络安全以及贸易和经济制定相关规则，具体领域包括微电子技术、先进计算机技术、生物技术、清洁能源技术和先进电信技术等。

1. 美国应对供应链安全态度及所针对的行业领域

2017年特朗普政府下的《美国国家安全战略》报告共8次提及供应链，包括建立健康、安全的国防工业供应链，减轻国外供应链依赖，建立有弹性韧性的供应链，防止供应链上敏感信息泄露等内容。[8]

拜登政府同样十分重视美国供应链安全。2021年2月24日，拜登签署第14017号行政令[9]，要求对美国半导体、新能源电池、关键矿物、医药用品四大关键领域的供应链弹性进行评估。2021年7月，拜登政府针对前述行政令颁布《建设有弹性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长》（Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth）评估报告。[10]报告指出，半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、药品和活性药物成分是当前美国供应链安全中的四大关键领域，此外拜登政府也会继续解决供应链网络安全漏洞。

以备受各国关注的半导体行业为例。2021年以来，美国高度关注半导体行业供应链透明度问题。2021年9月，美国商务部以提高芯片“供应链透明度”为由，要求包括生产商、消费者、中间商在内的所有芯片产业供应链企业，自愿分享其有关库存、需求和交付的动态信息，以便商务部监测漏洞并采取行动，[11]对全球半导体供应链产生足够的胁迫与扰乱，尤其是对中国半导体企业采取了单独的干预手段，以遏制中国半导体领域的竞争力。

除半导体行业外，美国同样重视在国防原料、关键矿物等行业的供应链安全，并颁布相关政策文件，对中国企业造成不小的影响。

2. 美国供应链安全规范与分析

（1）美国《2022年芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022）

2022年8月9日，拜登总统签署《2022年芯片和科学法案》（“《芯片法案》”），该法案正式生效。《芯片法案》以强化美国半导体产业供应链安全和维护国家安全为由，为美国本土的半导体制造和其他相关前沿领域的科研活动提供了巨额的财政拨款和税收抵免等产业优惠举措。通过向美国芯片制造商提供巨额资金支持其在美建厂、减免税负、加大人工智能等关键领域的投入等措施，推动芯片制造回流美国本土。[12]

《芯片法案》在架构上主要分为三部分，第一部分为《2022年芯片法案》，主要为半导体产业提供专项拨款与税收抵免政策，第二部分为《研发与创新》，主要为美国其他关键技术领域（如航空航天）和基础理工学科（STEM）研发提供相关的拨款，第三部分则为《对美国最高法院应对威胁进行补充拨款》。美国商务部已开始实施《2022年芯片法案》，该法案拨款 527 亿美元用于支持美国半导体产业。这笔资金不仅旨在支持制造商，更是激励半导体生态系统的发展，包括供应商、劳动力发展和研发，具体措施如下：[13]

向美国国防部拨款20亿美元，用于资助汽车和国防系统的传统芯片制造；
5亿美元用于提供国际信息通信技术安全和半导体供应链活动；
132亿美元用于研发和劳动力发展；
为制造半导体和相关设备的资本支出提供25%的投资税收抵免（预计总金额为240亿美元）；
15亿美元投入于无线供应链项目，以提高美国开放式无线接入网络5G网络的竞争力；
100亿美元投资于全国各地的区域创新和技术中心，建立区域伙伴关系。

（2）美国“1017规则”

2023年10月17日，美国商务部工业和安全局（BIS）更新了“先进计算芯片和半导体制造设备出口管制规则”的三项内容，[14]分别为《半导体制造物项出口管制临时最终规则》（Export Controls on Semiconductor Manufacturing Items Interim Final Rule）、《实施额外出口管制：某些先进计算物项、超级计算机与半导体终端应用，更新和修改临时最终规则》（Implementation of Additional Export Controls: Certain Advanced Computing Items; Supercomputer and Semiconductor End Use; Updates and Corrections Interim Final Rule），以及将13家从事先进计算集成电路（ICs）开发的中国实体列入实体清单。这是拜登政府通过对中国获取美国半导体技术实施新的限制，基于2022年10月7日规则的修改和强化，进一步加严对人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口限制。

上述措施试图解决美国在国家安全和外交政策方面对中国战略和军事目标的担忧，旨在限制中国“获取先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力”。

（3）美国所谓的《维吾尔强迫劳动预防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act）

所谓的“涉疆问题”，从《维吾尔强迫劳动预防法案》（“《涉疆法案》”）立项至总统签字生效，美国立法及行政执法机关亦在不断强化其法律工具、研究完善执法手段、加强人员配备和资金保障等，并逐渐形成美国国内较为完备和稳定的执法实践。

如在《涉疆法案下产业链溯源应对与突围》中所介绍，美国借口“强迫劳动”，对大量中国企业施加供应链溯源压力。美国海关与边境保护局（“CBP”）亦是依据《涉疆法案》拒绝大量中国货物入境。根据对行业数据分析的结果显示（如图1），截至2024年2月5日，CBP依据《涉疆法案》扣货数量最高的是电子行业（3141批次），服装和纺织品行业紧随其后（1214批次），再次是工业及制造材料行业（1087批次）。[15]根据彭博社报道，铝制品等金属制品、作为新能源光伏产业重要原材料的多晶硅已经和棉花、西红柿共同成为重点受审查的物项。[16]

图1：CBP依据《涉疆法案》扣留货物的行业审查结果（截至本文发表前的官方数据来源）

（4）美国《禁止与某些生物技术供应商签订合同的法案》草案（A Bill to prohibit contracting with certain biotechnology providers）

2024年1月25日，美国参众两院以“保护基因数据和国家安全”为由，分别提出针对部分中国生物技术公司的《禁止与某些生物技术供应商签订合同的法案》（以下简称“《生物技术法案》”）。[17]

除《生物技术法案》中已经列明的中国生物技术公司外，美国政府有权将满足以下条件的实体列入法案限制范围：

受外国对手政府管辖、指挥、控制或代表其运作的任何实体；
在任何程度上参与生物技术设备或服务的制造、分销、提供或采购；并且
基于以下原因对美国的国家安全构成风险：

a. 与外国对手的军事、内部安全或情报机构进行联合研究，或得到其支持，或与其有联系；

b. 向外国对手的政府提供通过生物技术设备或服务获得的多组学数据（multiomic data）；或

c. 未经明示和实际同意的情况下，通过生物技术设备或服务获取人类多组学数据。

如该法案后续发布生效并颁布受限生物技术公司清单后，被列入清单的中国生物技术公司将无法获得美国政府的采购合同，或从美国政府获得贷款或捐赠，从而大大削弱上述生物技术公司获取涉美商业机会的能力。美国政府机构（以下简称“政府机构”）不得与根据该法案指定的生物技术公司（以下简称“生物技术公司”）签订采购类型合同，具体而言：

政府机构不得采购或获取生物技术公司生产或提供的任何生物技术设备或服务；
不得与使用生物技术公司生产或提供的任何生物技术设备或服务的任何实体签订或续签合同；或
不得签订或续签任何履约过程中需要使用生物技术公司生产或提供的任何生物技术设备或服务的合同。

三、中国的供应链政策与国家安全

党的十八大以来，确保供应链稳定安全被确认为是助力中国产业高质量发展、保障实体经济稳定运行、构建新发展格局的重要内容，也是国家经济安全的重要组成部分。[18]一方面，中国近年来一直积极参与国际供应链安全规范建设；另一方面，面对西方国家针对供应链安全颁布的各项措施，尤其是部分带有明显“去中国化”色彩的供应链安全政策，中国在颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》以应对“攻击”的同时，不断完善与更新《出口管制法》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》等相关制度，以维护中国企业及关键产品的正当权益和进出口安全。

1. 法律法规层面

（1）《出口管制法》

图2：形成全面覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的新出口管制法律制度体系[19]

如《尘埃落定，全面速解中国〈出口管制法〉》中介绍，面对以美国为代表的国家在出口管制领域的频繁执法，中国于2020年12月1日起正式实施《出口管制法》，有效填补了中国出口管制法律体系的空白。基于维护国家安全和利益的立法目的，《出口管制法》在管制物项的范围、管理方式、引导企业建立出口管制合规内控制度等方面进行了明确。

（2）《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”）

近年来，美国频繁利用出口管制及经济制裁为执法手段，强行干预中国企业的正常经济活动。为阻断外国法律与措施的不当域外适用对中国的影响，维护国家安全并保护中国公民及企业的合法权益，2021年1月9日，中国正式开始实施《阻断办法》。

《阻断办法》对其适用范围和判断标准、主管部门、报告制度、禁令制度、追偿制度、支持措施等予以规定。中国企业可依据《阻断办法》第五条的规定向商务主管部门报告制裁等相关情况并依据第八条申请豁免遵守禁令，保障正常贸易往来。中国企业亦可以依据《阻断办法》第九条的规定依法向人民法院提起诉讼，要求相关方赔偿因遵守禁令范围内的外国法律与措施而侵害中国企业合法权益所导致的损失。

2. 政策措施层面

（1）不断更新、完善《两用物项和技术进出口许可证管理目录》

2024年1月1日，2024年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》正式实施。伴随着国内外每年进出口管控、税收等政策的变化，进出口许可证管理目录也会随之进行调整。每年12月底，商务部会于其官网更新并公布下一年度的《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。

（2）对于特定领域的管制

近年来，中国针对具有战略意义的特定物项发布出口管制的公告。例如，2023年7月3日，商务部、海关总署发布关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告，对相关物项实行出口许可证件审批制度。出口经营者应当向海关出具出口许可证件，依照《中华人民共和国海关法》的规定办理海关手续，并接受海关监管。海关凭商务部签发的出口许可证件办理验放手续。

同样的，中国于2023年接续发布关于优化调整石墨物项临时出口管制措施的公告、关于对含γ-丁内酯部分特定产品优化服务管理措施的公告等措施，以强化特定领域的监督检查。

（3）针对特定个人/实体的制裁

如我们在《2023年中国出口管制与反制裁年度回顾及展望》中介绍，为维护国家主权、安全和发展利益，中国于2023年2月16日首次启动“不可靠实体清单”，依据《不可靠实体清单规定》第二条、第八条和第十条等有关规定，对严重损害中国企业、其它组织或者个人合法权益的外国实体采取制裁措施。

四、供应链风险识别与应对建议

1. 泛国家安全化下的供应链可能面临的风险重新评估

如前所述，泛国家安全化背景下，以美欧为代表的西方国家或联盟皆对进出口商提出了风险评估或上报相关证明文件的要求。如欧盟《企业可持续发展尽职调查指令》（Corporate Sustainability Due Diligence Directive）对欧盟成员国及非成员国但满足一定条件的公司均提出了供应链尽调义务，包括供应链合规信息披露、风险评估、举报程序等。[20]为避免触发相关的处罚，建议企业对相关的供应链风险重新进行全面识别与评估，进而制定相应的应对策略。如有必要，建议考虑对供应链进行相应的调整和规划。

2. 企业加强合规管理

面对供应链安全规范的加强，企业应对供应商进行严格的筛选和评估，确保他们符合企业的合规标准，并且定期对供应商进行审计和评分，制定/完善供应商准入体系或在合同中增加供应链合规义务条款，以确保他们持续遵守相关法规。以矿产品为例，相关企业应尽量避免在冲突矿产地区进行采购与投资，提前做好尽职调查工作，可以考虑从其他国家或地区进口替代品，预防被管制或制裁的风险。

3. 追踪跟进相应的政策与法律的实施

由于供应链安全相关清单的不断变化和政策、法律的动态调整，企业应当密切关注并追踪跟进我国及业务所涉国家或地区不时发布或更新的出口管制或临时出口管制措施，必要时寻求律师等专业人士的协助，切实防范开展国际贸易过程中出现违反相关法律法规的风险场景。

4. 通过建立系统监管与完善预警流程

企业应构建一个全面的供应链风险管理体系，该体系应包括风险识别、风险预警、风险应对、复盘评估等关键环节，这有助于企业识别潜在的风险点，制定相应的应对措施，并进行持续的监控。同时，通过完善系统性的预警流程来警示风险，分析供应链中断的严重程度，并采取行动以缓解风险损失。这一预警流程应明确发生生产线停产或其他重大事件时的沟通方式，确保信息能够迅速传达到相关部门和公司高层，以有效应对各类供应链风险。

在国家安全新格局下，供应链风险识别及合规管理已成为企业不容忽视的重要议题。唯有加强风险意识，建立科学有效的风险管理机制，才能确保企业在竞争中立于不败之地。同时，合规管理更是企业稳健运营的重要基石，只有了解并遵守法律与政策规定，树立合规文化，才能赢得市场信任与认可。在这个充满挑战和机遇的时代，企业需要不断学习和创新，与时俱进，提升供应链管理水平，构建安全、稳定、高效的供应链体系，以确保企业乃至国家安全长远发展。

感谢刘姝倩律师、王丹律师、蒋孟菲、实习生谢鑫雨对本文作出的贡献。

下期预告：【地缘政治下境外投资安全审查的解决路径——附限制条件批准】

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