“二次引航”难题如何破解？——深港合力解决“二次引航”问题，打开粤港澳大湾区融合及协作新局面

2022年6月1日上午，深圳引航员和香港引航员分别引领集装箱船“马士基·卡萨布兰卡”和“马士基·尤里卡”完成了大鹏湾水域的全程引航，成功靠岸盐田港，这也标志着已持续了两年半的大鹏湾“二次引航”问题终于迎来了新局面，实现了“一站式引航服务”。[1]

一、“二次引航”故事的由来

香港《领港条例》的豁免，及豁免的废止

1997年香港回归之初，深圳大鹏湾水域大部分面积被划归为香港管理，仅在北部有小部分靠近陆地的水域划归为深圳管理，该部分也是深圳港东部港区的核心构成。 

图源：中华人民共和国盐田海事局，https://www.sz.msa.gov.cn/bjjj/49314.jhtml

其中盐田港因条件优越现已成为深圳港东部港区的重要港口（如上图）。但早在1972年港英当局制定《领港条例》时，其第10B条就规定“香港水域须为领港区”，这意味着只要进入香港水域，对于符合强制引航条件的船舶都必须接受香港一方提供的引航服务。时至今日，《领港条例》仍然有效且是香港管理规范船舶引航的重要法律依据。因深圳盐田港位于大鹏湾北部、地理位置相对特殊，进出深圳盐田港的船舶很难避免从香港水域穿过，如此一来，便有面临香港强制引航的可能。不过由于上个世纪八九十年代，深圳还未进入经济高速发展的时期，盐田港吞吐量较小，所以“大鹏湾的交通流量较香港水域其他位置地位低，而且大鹏湾的位置较偏远”[2]，于是香港海事处辖下的领港事务咨询委员会在1998年决定豁免驶经大鹏湾的船只，即在安全可以得到保障的情况下，驶经大鹏湾的船舶，无论大小，不必接受香港的强制引航。当船舶进入到深圳水域时，接受深圳的领航强制引航即可，业界将此段期间称为“一次引航”期。

但在2016年年底，香港海事处提出，考虑到大鹏湾水域LNG船舶航次快速增加，该水域的航行风险也相应增加，因此有必要加强对该水域的海上交通监管，拟设立3个引航员登船离轮点，对进出大鹏湾香港水域的船舶进行强制引航。此外，香港运输及房屋局（下辖香港海事处）还表示，1998年所作的豁免决定缺乏法律依据，《领港条例》并没有赋予政府作出此项豁免的权力。于是2018年6月25日，香港运输与房屋局向香港立法会提交了修改《领港条例》以及引航费用的提案。2019年11月21日，相关提案经香港立法会公示后生效[3]，确定于2020年1月1日起开始实施。

因此，在2020年1月1日，新修订的《领港条例》开始实施（主要修订内容如下图所示），自此对于进出大鹏湾北部深圳港的船舶而言，将面临着必须接受深圳与香港两次引航的不利局面，业内称为“二次引航”期。

同样值得注意的是，上述政策变化的背后是二十年来香港港和深圳港吞吐量此消彼长的现实。深圳港于2013年即以集装箱吞吐量2327.8万标准箱首次超越香港港，比香港港口多出近100万箱，跃居全球第三大集装箱港，而香港港自2004年丢失全球最大集装箱港口的宝座后，排名一路下跌，甚至在2012年后连续多年出现吞吐量负增长。盐田港作为深圳港东部港区的第一大港，占据深圳港半壁江山，是华南地区超大型船舶的首选港口，还曾同时靠泊五艘全球最大的20万吨级集装箱船，不仅为全国首例，甚至于全球也十分罕见[4]。由此可见，与二十年前相比，大鹏湾一带如今的海上交通情况已经发生了翻天覆地的变化。

面临“二次引航”船舶的范围

由于香港与内地关于强制引航的规定并不相同，船舶只有在同时满足两地强制引航条件时，才会面临二次引航的问题。因此，网传关于所有船舶都被二次引航的说法并不准确。

早期内地主要针对外国籍船舶进行强制引航，随着《中华人民共和国海上交通法》以及《船舶引航管理规定》于2021年的修改，现今必须申请引航的船舶包括以下四类：

一是外国籍船舶，但交通运输部经报国务院批准后规定可以免除的除外；

二是核动力船舶、载运放射性物质的船舶、10万吨及以上油轮；

三是可能危及港口安全的散装液化气船、散装危险化学品船；

四是长、宽以及吃水或者水面以上高度接近相应航道通航条件限值的船舶。

其中第三类和第四类船舶的具体标准，由交通运输部直属海事管理机构根据港口、航道实际情况制定并公布。

而香港主要是以船舶吨位为标准规定强制引航，可分为以下三类：

一是总吨位为3000吨或以上的船舶以及驶往或驶离政府系泊浮标的总吨位为1000吨或以上的船舶；

二是驶往或驶离特定码头的总吨位为1000吨或以上的船舶以及运载特定危险品的总吨位为1000吨或以上的船舶；

三是有特殊情况[5]的总吨位为300吨或以上的船舶，

因此，上述两种标准叠加适用的情况下，受二次引航影响较大的船舶主要为3000吨以上的非中国籍船舶、10万吨及以上的油轮、以及具有一定吨位的运输特殊危险物品的船舶。此外，香港关于强制引航豁免的情形较多，包括直接豁免和经申请豁免两大类，。但由于两地对豁免条件都把控较严，难以通过豁免其中一地的强制引航来规避二次引航，因此本文暂不展开。

二、“二次引航”所造成的不利局面

香港《领港条例》的修改尽管是以维护通航安全为出发点，但客观而言，因此所产生的在大鹏湾相对狭窄海域内的多重监管以及二次引航，实际上却对各方权益以及通航安全造成了一定影响。

增加航运公司运营成本，提高了航运风险

由于盐田港的高速发展，大鹏湾水域的海上交通日趋繁忙，且随着航运行业的发展，集装箱船舶的体积以及装载量都是二十年前所望尘莫及的。加上大鹏湾附近又新增了数个LNG码头，其中大鹏LNG港更是于近日接卸载量累计突破1亿吨大关，成为国内首个超亿吨LNG港口。因此，大鹏湾水域内的船舶航行情况确实比二十年前要复杂很多。但据专业人士介绍“大鹏湾海域宽广，航道顺直，而且几乎没有影响船舶安全航行的障碍物。”[6]且从20多年深圳单方引航的结果来看，并未出现一单重大安全事故，安全记录一直良好，香港提出强制引航的顾虑实际并不存在。相反，二次引航反而增加了引航员上下船的次数，降低了航行速度，从而增加了船舶交叉相遇的概率，使得航运的潜在风险有所增加。

另一方面，来自内地和香港的双重引航会直接地造成航运公司的成本增加。根据《领港（费用）令》的规定，接受香港的引航服务，须支付一次10350港元至12150港元不等的领港费。虽然深圳市交通运输局迅速反应，制定了《关于开展大鹏湾引航补贴申报工作的通知》，对大鹏湾海域被“二次引航”的靠泊深圳港的船舶，按照大鹏湾新增的香港引航实际发生费用的50%给予补贴，但也无法全部覆盖二次引航所产生的额外费用，更何况，补贴也非长久之计。

影响深圳港吞吐量，临时补贴措施增加财政负担

如前所述，二次引航不仅会给航运公司造成额外的经济负担，也降低了船舶的航行速度。在二次引航产生不久后，就有国际知名船公司提出，可能不再考虑挂靠深圳盐田港或者香港。因此，若二次引航的情况长期持续，势必会影响深圳港吞吐量的大小。且深圳为减轻二次引航带来的负面影响，对航运公司进行的相关补贴也对深圳市政府造成沉重的财政负担。根据深圳市交通运输局公开的数据显示，截止2022年第一季度，累积补贴了约2.18亿元，平均每艘次补贴数额在3万元左右，每季度补贴数额如下图显示。

此外，据深圳港引航站报道，为避免二次引航，盐田港曾开辟了一条不经香港水域的临时航道[7]，经专家论证可供3万载重吨集装箱船舶双向通航及5万载重吨集装箱船舶单向通航，但对于LNG船舶而言，该航道的通航能力仍显不足，尤其是航经秤头角LNG码头外侧水域时，航道狭窄，水域情况复杂，并不利于通行。此外，该航道靠近LNG船舶作业区，所以途经船舶还需小心谨慎、慢速行驶。与此同时，该航道途径范围内还有属于中华煤气管线和香港电灯管线的S4和S5区域，以及其他主体所享有海域使用权的海域。虽然根据《海域使用管理法》的规定[8]，海域使用权人不得阻扰依法使用海域的非排他性用海活动，而典型的非排他性使用就包括通航；但同样根据《海域使用管理法》的规定[9] ，对于阻扰、妨害海域使用权人依法使用海域，造成损失的，海域使用权人可以依法请求损害赔偿。另根据《石油天然气管道保护法》第三章“管道运行中的保护”，在天然气管道及管道附近一定地域内被禁止的危害安全的行为。该航道如长期使用，恐有发生权利争议纠纷和危及航行安全的隐患。

影响我国港口的长远发展，不符合粤港澳大湾区三地融合发展的总体方向

建设粤港澳大湾区是国家的重要战略，同时也联通了“一国两制”基本国策与“一带一路”合作倡议。关于粤港澳大湾区建设的众多文件，例如《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》《粤港澳大湾区发展规划纲要》都提到了加强粤港澳基础设施的互联互通，强化内地与港澳交通联系，架构高效便捷的交通运输体系。而航运作为水上交通是国际货运的重要方式，加强大湾区内航运协作，也更能发挥香港作为国际航运中心优势，带动大湾区其他城市共建世界级港口群，发挥集群效益，提高大湾区港口在世界范围内的影响。但二次引航对该区域内航运造成的诸多不便，对大湾区交通体系建设发展带来阻碍，有悖于粤港澳大湾区建设发展目标。

此外，实施强制引航其出发点不止包括维护海上航行安全，同样还体现着国家主权，这一点根据我国《海上交通法》《船舶引航管理规定》的立法目的就可以看出[10]。从更宏观的层面来看，强制引航背后有着沿海国国家主权、安全与他国航行自由这一对冲突矛盾关系。尤其是21世纪以来，海洋生态环境保护、经济可持续发展等议题成为沿海国关注的新焦点，基于海洋生态环境安全而要求通过船舶必须接受强制性引航的也屡见不鲜[11]，这也在一定程度上产生了限制航行自由的客观效果。虽然沿海国确有维护国家主权、海洋安全的需要，但也应当顾及其他国家/地区的权利。在世界范围内，其他水域也存在二次引航，但都出现于国与国之间，如北美五大湖区内加拿大与美国之间曾存在引航争议，阿根廷与乌拉圭在乌拉圭水域也存在过引航争议。而大鹏湾水域所发生的二次引航是我国国内不同地区因制度不同所导致的，这会造成在国家统一主权下，却对航行自由形成“双倍”的限制，长期维持不利于国家对外开放的整体形象。更何况，如前所述，进出盐田港所经过的大鹏湾水域较为宽敞，海域通航条件十分优越，从安全需求的角度来看也无需多次引航。

三、“二次引航”的解决

《关于推进海事服务粤港澳大湾区发展的意见》指明方向

在香港方提出修改《领港条例》之初，各界就存在不同声音。虽然最后《领港条例》还是进行了修改并生效实施，但深圳方也一直在和香港方进行沟通，交通部在《关于推进海事服务粤港澳大湾区发展的意见》中也指明了解决问题的初步方向：“推动粤港澳海事管理和技术标准协同互认。加强粤港澳海事执法交流，加强粤港澳海事管理技术标准协同互认的研究。积极推动大鹏湾水域引航员资质互认和一次引航。”但两地对引航条件规定不同，对引航员资质认定的标准也不相同，因此如何进行引航员资质的互认，如何实现一次引航等问题还需要更进一步的规定去落实。且从引航争议解决的国际经验来看，引航员资质互认是解决引航争议必需的基础——因为要实现一次引航就意味着其中一地引航员要单独完成在争议水域的引航，如果另一地不承认该地引航员资质，同样也不会承认此次引航，船舶还是会面临着再次引航的问题。所以引航员资质的互认如同基石般重要，但实际影响达成两地合作的关键却是引航分配调度以及引航费用划分的办法，尤其是在一国两地不涉及国家主权的情况下，不过关于该部分的内容则需要两地政府协商后进行具体的安排。

《关于大鹏湾水域引航合作的框架协议》落实意见

终于，在2022年3月15日，经深圳市政府授权，深圳市交通运输局与香港特别行政区海事处签署了《关于大鹏湾水域引航合作的框架协议》。据了解，该协议于2022年6月1日生效，为期3年，主要对引航合作船舶范围、引航合作调度还有引航收费标准等问题达成了共识。其中引航合作船舶的范围不言而喻，自然就是受此次二次引航影响的船舶——即深港两地均须强制引航的船舶。而引航合作调度，从目前情况来看，是由深圳港引航站负责引航合作船舶的统一调度，收费也是深圳港引航站按照国家和深圳市政府的相关规定，发布收费通知。上述安排也十分合理恰当，因为从地理位置就可以看出，受二次引航影响的船舶基本都是以深圳港为出发地或者目的地，并不进出香港港，所以由深圳港引航站对外统筹安排也更为便捷。当然，这些共识的基础是引航员资质的互认，据进一步了解，互认是由双方的海事部门为对方符合条件的引航员安排统一的资质认定，从而使得相关引航员同时具有深港两地引航员资质。

该框架协议的生效也意味着大鹏湾水域的“一站式引航”正式实施。为了落实贯彻框架协议的约定，2022年5月27日，深圳港引航站与香港领港会有限公司又共同签署了《大鹏湾水域引航合作操作协议》，就两地引航申请及调度安排等具体事项达成了全面的共识。至此，大鹏湾水域的二次引航问题也基本告一段落。还值得关注的是，该等框架协议为期仅3年，不排除到期后会有进一步的融合或协作举措。

结语

就二次引航难题，深港两地政府积极沟通协商，及时应对，并最终达成了首次以引航员资质互认为基础的深度合作，这对湾区发展，推进粤港澳大湾区海洋经济的建设有着极为重要的作用。在整个过程中也不乏有担当的社会公众、企业在不断积极地推动合作，深刻关切大湾区未来发展，体现出高度的社会责任感。从“一次引航”到“二次引航”，再又回归“一次引航”，这并不是一个回到起点的过程，而是螺旋式上升的时代新局面。

感谢实习生王厦为本文所作的贡献。

*本文对任何提及“香港”的表述应解释为“中华人民共和国香港特别行政区”。