见微知著，激浊扬清 ——速读审计工作报告中的涉税审计内容

2022年6月21日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议上，审计署侯凯审计长受国务院委托，对2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况进行了报告。“税收征管审计情况”作为《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》[1]（下称“《审计工作报告》”）审计情况的一部分，提出了审计过程中发现的主要问题，其中既能反映出税务执法中存在的一些问题，也可以了解到税务机关后续整改和调整的重点方向。

《审计工作报告》“税收征管审计情况”部分提出“发现的主要问题”包括：

一是税收优惠红利释放不充分。至2021年底，有9752户纳税人未按规定享受研发费用加计扣除或高新技术企业等优惠46.41亿元，8586户纳税人未按规定享受制造业中小微企业缓税优惠2.88亿元。

二是个人所得税征管执法不严。2018年至2021年，22省市544名高收入人员通过隐瞒收入、弄虚作假等手段，偷逃个税47.22亿元。有的地方在近年来连续查处少数高收入群体偷逃税款的情况下，仍以财政扶持资金等名义，违规向10省市22县的高收入人员返还个税，有违个税调节收入差异、促进社会公平的初衷。

三是人为调节收入，影响财政真实完整。2020年至2021年，收入形势好的地区完成任务后，延压入库1471.14亿元；收入形势差的地区为完成任务，征收过头税费91.97亿元。

从《审计工作报告》可以看到，针对上述问题，有关地方、部门和单位正在积极整改。审计署将跟踪督促，年底前报告全面整改情况。

我们的观察和解读

针对《审计工作报告》反映的上述三个问题，我们在此结合近期政策、实践观察以及实务经验进行简要解读。

一、税收优惠红利释放不充分

近年来，我国通过一系列组合式税收优惠、支持政策以及征管便利化措施，提振企业发展信心，进一步培育和激发市场主体活力，较为典型的政策包括研发费用加计扣除、制造业中小微企业缓缴税费、增值税留抵退税等。

税务机关在落实税收优惠方面的总体原则是确保应享尽享，保证政策红利“落地”，但在税收优惠政策执行过程中，存在纳税人符合相关税收优惠政策的适用条件，但由于对政策不了解或者把握不准等原因导致“应享未享”的情况。《审计工作报告》明确提出“税收优惠红利释放不充分”的问题，可以预见，后续整改过程中，税务机关应会进一步加强政策宣传和辅导，确保纳税人对于税收优惠“应享尽享”，这本身也是近年来税务机关纳税服务工作的重点之一。

与此同时，不容忽视的是，充分释放税收优惠红利，并不代表税务机关会降低对相关税收违法行为的打击力度。以增值税留抵退税为例，近期全国税务系统都在积极落实增值税留抵退税政策，及时退还应退的留抵税款，“最新数据显示，截至6月9日，我国已累计新增退税减税降费及缓税缓费超2万亿元；累计有15,483亿元退税款退到纳税人账户，超过去年全年办理退税规模的两倍”[2]；但从国家税务总局近期通报的一系列查处案件来看[3]，税务机关在“快退税款”的同时也“狠打骗退”，据统计，今年4月1日至6月15日，全国共查处骗取留抵退税企业955户，追回留抵退税款5.89亿元，阻断留抵退税款3.32亿元[4]。因此，纳税人应做好事前评估，在确保充分享受税收优惠政策的同时关注潜在的税务检查风险，避免“带病”退税，得不偿失。

二、个人所得税征管执法不严

此次《审计工作报告》中将高收入人员的个人所得税征管相关问题单独列示，单一税种（个人所得税）、某一类人员（高收入人员），都是为之侧目的理由。

随着税务机关对于个人所得税的关注程度逐渐提高，个人所得税的征管力度也不断加大。高收入人员，尤其是特定行业高收入人员（如网络主播、演艺明星等）的个人所得税合规问题是近年来税务监管的重点之一。

实践中，高收入人员常见的涉税问题包括利用“阴阳合同”隐瞒收入、转换收入性质、虚开发票、利用税收洼地的核定征收及财政返还政策等手段达到少缴税款目的等。尽管在2021年12月《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》[5]中显示，税务机关对于高收入人群套用核定征收方式逃税、以及部分地区违规返还税款等问题有所整改，我们在今年也看到对于滥用核定征收和不当的财政返还政策的规范和清理，但相关问题目前并未完全杜绝，不难判断，税务机关未来一个阶段对于高收入人员的个人所得税仍将保持监管的高压态势。

中央财经委员会第十次会议曾强调，“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”[6]。税收作为收入调节和社会再分配的重要工具，应当发挥积极的作用，税收制度和征管口径也应当符合社会公平的价值导向。加强个人所得税的征管，打击高收入人员不合规甚至违法的税收筹划及税务处理，在某种程度上是保证个人所得税正常发挥调节收入差异功能、促进社会公平的需要。在此形势下，对于高收入人员来讲，加强自身的税务合规才是正确选择，尤其是在进行税务规划时应该结合商业逻辑进行事前的综合考量，避免采用简单粗暴甚至缺乏合规性的筹划方案，节税不成反受其累。

金杜税务团队近期曾基于中国税收领域的最新变化与趋势，结合团队为高净值人士提供税务服务的经验，总结梳理了高净值人士目前主要面临的税务风险，并提出应对策略与建议，相关文章可以作为《审计工作报告》所涉个人所得税问题的扩展解读与深度分析，具体请见《税收严征管环境下，高净值人士应注意什么？》

三、人为调节收入，影响财政真实完整

《审计工作报告》中的这一问题，具体体现为有的地区收入形势较好，在完成当年税收收入任务后，人为延压税款入库时间；有的地方收入形势较差，为了完成当年税收收入任务，向纳税人摊派任务，征收过头税费。

实践中，人为调节税款入库时间极易引发税企双方的争议，也会对政府机关的公信力产生影响。如，税务机关要求纳税人配合延迟税款入库时间，可能导致纳税人出现未按照规定期限缴纳税款的行为，根据《税收征收管理法》第三十二条，“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”，如无法定理由将不能减免滞纳金[7]，纳税人很可能因此将产生额外的经济负担；而《审计工作报告》提及的向企业征收过头税的情形，典型的方式是在企业尚未产生纳税义务的前提下，要求企业提前缴纳以后所属期可能发生的税款，此类操作既不符合税法规定，也将使企业在资金方面产生一定压力，从而引发税务争议。

尽管《审计工作报告》看似与纳税人日常的税务事项有些距离，但根据相关法律法规，整改审计查出的问题是“规定动作”，整改过程也自然会出现税务执法行为，一定程度上体现出税务机关近期的执法方向与口径；另一方面，我们在实践中也处理过由审计部门向税务机关移送案件线索的实际案例，因此，无论从宏观还是微观角度，《审计工作报告》中的涉税内容均值得纳税人重点关注，必要时甚至需要进行对照自查，以保证走稳税务合规之路，方能行稳致远，“税”月静好。