多边规则安全例外给中国企业国际化运营带来的启示、机遇与挑战 - 金杜律师事务所 - 李政浩

引言

面对“国家安全”概念蔓延至非传统安全领域的“泛国家安全化”国际趋势，企业如何认识、防范与应对“泛国家安全化”对跨国经营带来的风险和挑战已成为不容忽视的问题。在持续升温的地缘政治冲突背景下，各国之间对“国家安全”的界定存在较大差异。与此同时，世界贸易组织（“WTO”）多边贸易体制下援引安全例外抗辩的贸易纠纷也频频发生，且涉及多国出台的贸易限制措施。WTO作为国际贸易相关的核心国际组织，既是贸易协定谈判与贸易政策审查平台，又通过贸易争端解决机制在个案中进一步阐释条文意义。因此，WTO框架下对于“国家安全”意涵的讨论，对于企业理解和利用新国际经贸视角下的“国家安全”衍生规则、有效防范和应对国际产业战略布局中潜在“国家安全”法律风险，具有不容小觑的重要价值。

一、多边贸易协定中的“安全例外”条款

安全例外条款是WTO各成员谈判调和的产物，是国家政治安全利益和贸易利益权衡之下的平衡机制。安全例外条款允许各成员因保障其正当安全利益而违背其在多边贸易规则下所承担的义务，因此兼具贸易属性和政治属性。换言之，在满足安全例外条款规定的情况下，即使一国政府对他国企业的经贸行为采取了不符合WTO规则的贸易歧视性、限制性措施，该措施也不会被最终认定违法。

WTO框架下存在三个主要的贸易协定，即《关税与贸易总协定》（GATT 1994）、《服务贸易总协定》（GATS）及《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS），分别涵盖关于货物贸易、服务贸易及与贸易相关知识产权的法律规则。上述协定中均规定了内容基本一致的安全例外条款：

从上述条款内容可知，安全例外的适用总体包括三种情况，其一是信息安全，即允许各成员保护涉及其根本安全利益的信息；其二是必要行动，即允许各成员采取保护根本安全利益所必需的特定行动；其三是遵循《联合国宪章》规定，履行维护国际和平安全的义务。就第二项，条文进一步明确了允许采取相关行动的类型，即：（1）与核物质相关的行动；（2）与武器、弹药及作战物资的贸易、运输有关的行动；（3）在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动。各成员在上述情况下采取的相关措施不被视为违反WTO多边贸易规则。因此，由于安全例外条款涉及的事项均需满足严重性要求，涉及安全例外抗辩的贸易措施对所涉国家的相关产业通常会产生整体性和决定性影响。

在条款所列情况中，核物质、作战物资的概念均较为明确，且与国土安全、军事安全等传统安全观念相符。因此，各国通常不会援引这两项规定来对其贸易限制措施进行抗辩。相比之下，第（b）（iii）项下“国际关系中的其他紧急情况”这一概念为相关成员方将经济安全、社会安全、科技安全等非传统安全领域引入WTO框架下留有一定的空间。其中，围绕GATT第21条（b）款的序言条款中规定的“其认为”一词是否可以修饰该款中各项具体情形，以及由此引发的针对安全例外条款是否具有“自判”性质等问题成为了近年频发的争议焦点之一。

二、涉及“国家安全”的WTO争端解决典型案例及对企业影响

长期以来，在多边贸易体制历史上，各成员对安全例外的援引普遍持谨慎态度，多以谈判、磋商等方式最终解决争端，避免在多边贸易机制场合触碰安全议题，这使得与安全例外相关的案件寥寥可数。直至2019年的“俄罗斯过境限制案”（DS512），WTO争端解决机构才首次对安全例外条款进行了系统性的解读和阐述。自此，争端解决机制下出现一系列涉及安全例外条款的争端案件，包括“沙特知识产权案”（DS567），“美国钢铝措施案”（DS544）及“美国产地来源标记案”（DS597）。

上述案件中涉及当事方的各项贸易限制措施，包括货物运输限制、边境检查、原产地标记要求、对进口产品的附加关税等。被诉方均援引相关协定的第（b）（iii）项进行抗辩，即主张其贸易限制措施系“在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动”。具体而言，“沙特知识产权案”涉及TRIPS协定第73（b）（iii）条，其余三案涉及GATT 1994第XXI（b）（iii）条。就部分案件，专家组认定被诉方违反了其国际义务，且未能举证证明其满足了安全例外的适用标准。这表明在WTO语境下，安全例外并不当然成为歧视性贸易限制措施的“挡箭牌”，相关措施有可能受到国际层面的司法审查，从而进一步被认定违法。而在另一部分案件中，专家组认定被诉方成功援引了安全例外抗辩，因此其贸易限制措施具有正当性。因此，虽然安全例外条款具有较高的适用标准，但在特殊情况下仍有可能作为国家对其经贸措施的合法辩护，进而对企业的全球供应链布局带来一定风险。在“国家安全”概念呈泛化趋势的当下，上述案件对各国政府和企业理解相关概念，认识WTO框架下对非传统安全领域的处理态度具有重要的指导作用。

1. “俄罗斯过境限制案”（DS512）：

在俄罗斯过境限制案中，WTO争端解决机构首次系统性地对安全例外条款的前提要件和适用情形等进行了一定的分析阐述。该案涉及俄乌冲突背景下，俄罗斯对乌克兰实行的货物运输限制措施。专家组最终认定，俄罗斯成功地援引了安全例外条款，使得其货物运输限制措施得以继续合法实施。

（1）案件背景

该案发生在克里米亚事件及相关俄乌冲突的大背景下。2011年10月，乌克兰成为独立国家联合体成员，并与俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦等国之间签署了《独联体自由贸易区协定》（CIS-FTA）。然而，乌克兰2013年11月的“广场革命”导致政权更迭。随后，新任政府退出了与俄罗斯的经济联盟，转而与欧盟于2014年3月达成了“欧盟—乌克兰联合协议”。在此期间，俄罗斯于2014年2月占领了克里米亚，并与欧洲各国互相采取了一系列制裁与反制裁措施。过程中，俄罗斯对乌克兰实行了多项货物运输限制。2016年9月14日，乌克兰就上述措施向俄罗斯提出磋商请求。磋商未果后，乌克兰将俄罗斯起诉至WTO，认为其违反了包括过境自由、禁止数量限制等多项根本义务。

（2）涉案措施及对企业的影响

乌克兰主张，俄罗斯实行的下述措施构成了本案的涉案措施：

2016年白俄罗斯过境要求：2016年1月1日起，依据联邦第1号总统令和政府第1号决议，要求所有从乌克兰通过公路和铁路过境前往哈萨克斯坦或吉尔吉斯的国际货物仅从白俄罗斯运出。同时，在白俄罗斯-俄罗斯边境和俄罗斯-哈萨克斯坦边境的具体检查站施加了过境的附加限制性条件，包括使用具有卫星定位识别功能的封条及驾驶员注册卡等。
2016年关于非零关税和第778号决议商品的过境禁令：禁止从乌克兰通过公路和铁路运输下列商品：（i）根据欧亚经济联盟共同关税税率征收关税的非零进口关税商品；（ii）属于第778号决议规定的进口禁令范围内、运往哈萨克斯坦或吉尔吉斯的商品。上述该等商品的过境仅可根据哈萨克斯坦或吉尔吉斯政府的要求，并经俄罗斯政府授权进行。同时，其过境应遵守上述2016年白俄罗斯过境要求。
2014年关于第778号决议商品的白俄罗斯-俄罗斯边境过境禁令：禁止特定属于第778号决议规定的进口禁令范围内货物从乌克兰经白俄罗斯检查站过境俄罗斯。

俄罗斯对乌克兰产品施加的上述过境运输限制措施对乌克兰相关出口产品造成严重影响。2015年12月30日，乌克兰经贸部发布预警，认为乌克兰货物经俄罗斯中转至包括中国在内的第三国，均可能面临问题。[1]乌克兰经济发展与贸易部长亦在采访中表示，俄罗斯的过境限制措施使得乌克兰出口产品的运输成本大幅提升。对于原本应经由俄罗斯运往亚洲地区的货物，其运输距离增加了约500公里，导致运输成本上涨约23-50%。[2]事实上，在上述涉案措施生效前，俄罗斯与乌克兰之间的紧张局势升级已经导致了乌克兰对外贸易额的下降。[3]

（3）专家组裁判及理由

俄罗斯主张，涉案运输限制措施为维护其国家安全所必需，且“国家安全”属于其内政范围，不应受WTO争端解决机构管辖。专家组首先否定了此种观点，建立了其对案件的管辖权。

具体而言，专家组不认可俄罗斯、美国等成员提出的“完全自判性”主张。专家组认为，安全例外条款并非为完全由援引方自行判断（self-judging）的条款，因此，被诉方援引安全例外并不必然意味着其行为不受司法审查[4]。专家组指出，《争端解决谅解》（DSU）明确了争端解决机构具有“固有管辖权”，其范围涵盖所有多边贸易协定，且安全例外条款并未被排除至争端解决程序的管辖事项之外[5]。GATT第21条（b）款的序言条款中虽然有“其认为”一词，但其不修饰该款中的各项具体情形。因此，专家组有权对涉案事实是否满足该款中各项中描述的具体情形作出客观审查[6]。若认为安全例外条款具有完全的自判断性，将使得一成员可凭借其单方面意愿决定其在WTO体制下的义务，从而破坏多边贸易体制的稳定性与可预见性。

其次，专家组对第21条（b）款中的“根本安全利益”概念进行了解读。围绕这一概念的争议问题有二：其一，抗辩方是否能自主决定“根本安全利益”的范围；其二，措施相对于保障涉案安全利益的必要性应由谁来衡量。总体而言，专家组认为基于国情和发展情况不同，各成员对其“根本安全利益”的界定和相关措施的必要性具有一定的自主判断权，但是，此种权利应善意行使且受多边体制监督，以免各国以安全之名行保护主义之实。

专家组指出，“根本安全利益”通常被理解为“与一国基本国家职能相关的利益”，且会根据各国情况不同而变化。正是基于这一原因，各成员才得以保有自主决定其“根本安全利益”范围的自由。如果存在任意一项所描述的情形，则WTO成员可以自主决定在该场景下的“根本安全利益”，但此种自主决定权应受制于国际法中的“善意原则”，即成员不得将安全例外作为规避其WTO义务的手段。一国如主张其贸易限制措施是为保护其“根本安全利益”所采取，则其有义务充分阐述其所提出的利益构成该条所述的“基本安全利益”，以表明其真实性[7]。同时，相关涉案措施必须符合最低限度合理性要求。换言之，被诉方所采取的贸易限制措施不能与其声称保护的根本安全利益相距甚远或毫无关系[8]。

具体就俄罗斯的运输限制措施而言，专家组认定其确系在“国际关系中的紧急情况”下采取的行动。专家组指出，“国际关系中的紧急情况”通常指武装冲突局势、潜在的武装冲突局势、高度紧张或危机的局势，以及国家的总体不稳定局势。这些局势会引起所涉成员在国防、军事，或维持法律和公共秩序方面的利益考量[9]。基于俄罗斯提交的证据，专家组认为俄罗斯武力占领克里米亚后，与欧洲各国一直处于紧张态势下，且其与乌克兰之间的关系愈加恶化。同时，俄乌关系已经引起了国际社会的关切，且已被联合国大会认为构成“武装冲突”。此外，部分国家自2014年起已对俄罗斯施加了制裁措施[10]。基于以上，俄罗斯阐述的“根本安全利益”并非是模糊或不确定的[11]。同时，涉案措施系俄罗斯为应对其他成员施加的经济制裁措施而出台，因此与上述情形并非完全无关[12]。因此，俄罗斯已满足援引安全例外条款的相关要求。

2. “美国钢铝措施案”（DS544）

本争议涉及美国根据《1962年贸易扩展法》及其修订版第232条对进口钢铁和铝征收的关税及相关措施，具体包括向钢铁和铝产品征收额外进口关税、针对特定国家免除关税和相关配额，以及这对特定产品的具体排除适用流程。专家组最终驳回美国援引WTO安全例外条款进行的抗辩，否定了其过度泛化“国家安全”概念、将经贸问题政治化的相关行为。专家组的这一裁决有利于将WTO框架下的“国家安全”概念精准化，对特定国家滥用安全例外条款实施歧视性贸易政策具有一定的抑制作用。

（1）案件背景及涉案措施

该案系由中美贸易摩擦背景下，美国依据《美国贸易法》第232节对钢铁和铝加征关税措施而引发。根据该节，美国商务部及美国总统享有较为宽泛的决定权，可以对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，并依据调查结构采取附加关税或配额等贸易限制措施，或其任何其认为必要的其他措施来调整进口、消除安全威胁。

2017年4月19日，美国商务部就进口钢铁对国家安全的影响发起232调查；几天后的4月26日，美国商务部再次就进口铝制品启动232调查。2018年1月，美国商务部分别就钢铁和铝产品进口向总统提交报告，认为钢铁和铝对美国的国家安全至关重要，且目前的进口数量对美国本土钢铁业和铝业造成了不利影响。美国商务部指出，钢铁和铝的大量进口替代国内产品，严重削弱了美国经济，且全球钢铁和铝产能过剩是导致国内相关产业和经济疲软的原因之一。因此，该报告建议总统立即通过配额或关税限制进口措施以消除国家安全威胁[13]。2018年3月8日，美国总统正式宣布自3月23日起，对钢铁征收25%的关税，对铝产品征收10%的关税。

自1995年WTO成立后，美国启动“232调查”的次数屈指可数，包括1999年针对石油产品及2001年针对铁矿石和半成品钢产品，但两次调查中美国总统均最终决定不采取相关措施。然而此次时隔多年再次启动调查，美国总统却最终决定采取高额关税措施。此举引发关注，并被有贸易保护主义之嫌[14]。在美国正式宣布采取措施后，我国明确表示反对，认为美国滥用了国家安全例外条款，其行为将对正常的国际贸易秩序造成严重冲击[15]。事实上，美国总统特朗普于2016年底当选后，美国对华不断采取激进的进攻型经贸政策：2017年4月，美国贸易代表办公室发布《301特别报告》，指控中国窃取美国商业秘密；2017年12月，美国政府发布《美国国家安全战略》，提及中国正在挑战美国势力、影响和利益，试图侵蚀美国的安全和繁荣，使得经济更加不自由和不公平；2018年起，美国更是对中国进口产品展开多轮的附加关税征收。

2018年4月5日，中国在WTO框架下就上述关税措施向美国提出磋商请求。在磋商未能达成结果后，中国将美国的上述措施诉诸WTO争端解决机制。中国认为，从美国上述措施的内容和实质上来看，其应为“保障措施”，即一国在进口激增并对国内产业造成严重损害或严重损害威胁时所采取的进口限制措施，并因此受制于根据WTO《保障措施协定》的规定。美国的相关做法违反了《保障措施协定》及GATT 1994的多项义务。

同时，美国的涉案措施还在成员之间造成了歧视。具体而言，美国选择性地对原产于不同成员的某些钢铝产品征收额外进口关税，包括选择性地提供豁免或采用替代方式。具体而言，美国对与其签订了贸易协定的多个成员方通过谈判达成了豁免安排，包括欧盟、加拿大、韩国、澳大利亚等国，其中不乏美国的贸易盟友国。然而，美国对来自中国的进口产品却一直维持此种关税措施。因此，美国未能立即、无条件地向原产于中国的产品提供相关待遇，违反了WTO的核心规则，即“最惠国待遇”。

（2）涉案措施对相关产业的影响

美国的上述附加关税造成了美国钢铁和铝进口量的大幅下降，在对美钢铝出口国之间引发了强烈反应。据美国国际贸易委员会统计，232条款关税导致自2018年至2021年美国钢铁产品的年平均进口量减少24%，铝产品的年平均进口量减少31%。[16]在措施出台前，加拿大、墨西哥、欧盟对美出口价值230亿美元，占美国进口总值的一半以上，[17]因此将受到明显影响。据加拿大钢铁生产者协会数据显示，加拿大对美出口的钢铁量占该国总产量约45%；墨西哥全国钢铁工业协会则表示，美国钢铝关税措施将冲击墨西哥钢铁行业每年20亿美元的对美出口额。[18]对欧盟而言，其2019年对美钢铁出口量为568万吨，较2017年下降约455万吨[19]。

同时，美国此举也引起了美国国内产业的抵制。美国供应管理协会、美国国际汽车经销商协会、美国石油协会等行业协会纷纷发表声明称，关税措施会给制造业带来高昂成本。具体而言，汽车、石油等相关行业的生产制造活动均依赖进口钢铝，因此，对进口产品征税将大幅推高相关产品价格。[20]

（3）专家组裁判及理由

专家组认定，被诉方美国未能成功援引安全例外条款作为抗辩。首先，专家组处理了各方在管辖权层面上的解释性分歧，即安全例外条款在多大程度上允许专家组对一成员援引安全例外条款进行审查。尽管在以往案件中，专家组已经否定了关于条款完全自判性的主张，美国在该案中仍然坚持其一贯立场，即安全例外条款具有“自判”性质，因此，相关争议具有“不可审理性”。美国认为，条款中的“其认为”一词意味着援引一方具有自主判断根本安全利益的权利，而其仅需要考虑涉案措施是否为保护其根本安全利益所必须。进一步地，一旦援引方表明其已经确定该条（b）款中所列情形存在，则就已经能够满足必要性要求。

通过条约解释，专家组否定了上述主张，认为该条款并非如美国所主张的具有完全的自判性[21]。专家组认为，安全例外条款虽未明确规定或详细说明专家组是否可以对其援引进行审查，但这一事实本身并不排除专家组的管辖权。专家组对案件的审查权利系来源于《争端解决谅解》的相关规定，其中承认WTO争端解决机制在为多边贸易体系提供安全性和可预测性方面的作用。因此，若争端当事方在程序中援引安全例外条款，专家组就有权根据该条规定作出客观审查。

而后，专家组驳回了美国关于“国际关系中的紧急状态”的解读，认为美国提出的证据不足以证明出现了安全例外条款的适用情形。美国主张，《影响报告》中充分阐述了有关钢铁和铝进口对国家安全的威胁损害的调查结果，相关认定足以支撑其认为存在“国际关系中的紧急状态”的主张。报告指出，钢铁和铝的产能过剩造成了全球性的严重局面，但全球层面的努力存在局限性。在此情况下，若美国不立即采取行动，其国内钢铁行业将会遭受难以逆转的损害，使其无法维持或增加产量来应对国家紧急情况。美国认为，上述情况涉及国家之间政治或经济往来相关的危险、冲突局势，且此种局势是出乎意料并需要紧急关注的。[22]

然而，专家组认为“国际关系中的紧急情况”系指具有一定严重性的局势，以及在对国际关系的进行产生影响方面具有关键性或严重性的国际紧张局势，其影响程度至少应与“战争”相当。因此，该款下的相关紧急情况与纯粹国内或国家层面的事务是有所区别的[23]。专家组注意到，美国提出的相关证据主要为232调查报告中的认定，但鉴于其与安全例外条款的法律适用标准并不相同，其认定结论不能直接被移植到争端解决程序中，以支撑美国的主张。具体而言，美国提出三项因素以支持其观点，包括进口增加对国内产业的替代效应、进口对国内产业经济效益的负面影响，以及全球产能的过剩问题，但前两项因素主要涉及美国国内产业的发展。就第三项因素，虽然美国提交的证据表明国际社会对茶能过剩问题感到关切，但这一情况对国际关系的影响并不具有足够的严重性，从而不足以构成“紧急情况”[24]。

3. “沙特知识产权案”（DS567）及“美国产地来源标记案”（DS597）

在沙特知识产权案及美国产地来源标记案中，专家组也基本遵循了上述案件的分析框架，并对条款的自判性问题表达了相同意见。针对个案情况，专家组进一步对案件中是否涉及“根本安全利益”及是否存在“国际关系中的紧急情况”进行了阐述。

在沙特知识产权案中，专家组认为恐怖主义和极端主义带来的危险足以构成“根本安全利益”。在专家组看来，此种利益与主权国家的基本职能，即保护其领土和人口不受外部侵犯、维护公共秩序，具有明显的关联性[25]。同时，涉案措施是在国际关系中的紧急情况下实施的：自2017年6月以来，争端双方中断了一切外交及经济关系，且沙特一再声称卡塔尔拒绝接受与地区安全、稳定问题的相关条约，支持恐怖主义和极端主义，并干涉他国内政。专家组认为，上述事实反映了双方关系恶化和破裂的严重性，证明争端双方之间出现了高度紧张或危机的局势[26]。

在美国产地来源标记案中，专家组指出，尽管美国提出的证据表明，美国和其他成员高度关切中国香港的人权状况，但该状况并未升级到构成国际关系中的紧急情况的程度。事实上，相关证据表明，美国和中国香港的国际关系涉及到多个政策领域的合作，而涉案措施仅针对特定领域；同时，双方之间的贸易关系基本与以前一样。此外，本案情况与此前与安全例外条款相关的案件中的情形（例如战争等）不具有相似性，进一步证明了本案中不存在“紧急情况”[27]。

三、各国在WTO对“国家安全”边界的相关讨论及做法

在争端解决案件之外，WTO成员方也对“国家安全”概念的边界进行了广泛讨论，其中较为典型的场景为贸易政策审议过程。在针对美国的多次贸易政策审议中，各成员方指出美国232调查、国家安全审查等贸易措施对国际贸易的负面影响，并指出美国对“国家安全”概念的泛化问题。

例如在2017年3月的美国第13次贸易政策审议中，世贸成员注意到，美国出于对国家安全的保护，有采取进口限制的倾向。成员方认为，美国的国家安全审查、232调查等贸易限制措施应当与其国家安全风险成比例，不必要的限制措施所带来的负面影响和相关合规成本最终会转嫁至相关产业和终端消费者。[28]中国指出，美国在外资安全审查过程中对“国家安全”的定义也相当模糊，审查过程既缺乏透明性，也未向被审查方提供拒绝交易的任何合理解释，且此前两例由总统直接否决的并购交易中均牵涉中国企业[29]。其他成员也指出，相关措施加剧了贸易的不确定性和波动性，使得全球经济增长的前景趋于黯淡[30]。就美国依赖安全例外条款的做法，有成员认为美国相关措施并非出于安全例外条款所列的任何目的。若美国继续利用安全例外来限制贸易，其他国家可能效仿美国，利用国家安全豁免来限制合法贸易。[31]此后，在2018年12月的审议会上，中国提出美国通过232调查限制钢铁和铝贸易，在“国家安全”的名义下行使贸易保护主义[32]。

在美国第15次贸易政策审议中，世贸成员再次表达了对美国泛化国家安全问题的重点关注。中方在其发言中指出，美国对外国投资的国家安全审查越来越武断、严格，且毫无事实根据。美国滥用“国家安全”概念，背离多边贸易体制，严重影响了全球产业链和供应链的稳定性[33]。其他成员也指出，美国似乎正打着“国家安全”旗号实行单边的贸易限制措施，而WTO项下的安全例外条款仅为真正对保护安全利益所必要的措施提供有限的例外，而不允许成员出于商业或政治目的强加贸易壁垒[34]。

与此同时，面对他国的贸易保护主义行为，部分国家也在多边框架之外采取了相应的合法反制措施，捍卫相关企业的正当经济利益。例如，美国《赫尔姆斯—伯顿法》通过禁止或限制第三国企业与制裁目标的业务往来，迫使第三国企业配合其政策目标。为对冲此种单边制裁，欧盟于1996年出台了《阻断法令》，禁止欧盟实体遵守外国有关域外制裁的相关法律规定。加拿大也在同年修改了《外国域外措施法》，允许加拿大公司通过国内诉讼程序追索因违反《赫尔姆斯—伯顿法》而承担的损害赔偿[35]。又如，面对美国232调查，我国根据WTO《保障措施协定》的相关规定，对美国相应价值的输华产品中止了关税减让义务，并加征关税，以平衡美国措施对我国利益造成的损失。2018年3月23日，我国商务部发布了拟定的中止减让产品清单，其中包括水果、肉类、葡萄酒、无缝钢管、回收铝等7类、128个税项产品，涉及美国对华价值约30亿美元的出口[36]。4月2日，我国正式根据清单开始实施中止关税减让[37]。

四、面向中国企业国际化运营的重要总结和启示

通过WTO争端解决机构在上述一系列案件中对安全例外条款的解读分析，国际贸易多边规则中“国家安全”概念的内涵得到了进一步明晰。在一些关键问题上，各案专家组已形成基本一致的意见，但就安全例外条款中的特定核心概念及相关司法审查标准，其界定仍不十分明晰。

首先，各案专家组对安全例外条款的有限自裁决性已经形成共识。具体而言，争端解决机构并不必然因被诉方援引安全例外条款而失去对该问题的审理和管辖权。虽然援引安全例外的成员可自行决定何为其“根本安全利益”，以及为保护此种利益采取相关措施的“必要性”，但这种自主权须受制于客观审查，且须以善意为原则。换言之，成员方不能过分宽泛、随意地界定何为“国家安全”利益，且负有充分阐述说明的义务。同时，其采取的相关措施也应与保护国家安全的目标相关联、相适应。

其次，专家组就国家间经济摩擦是否构成“国际关系中的紧急情况”也进行了阐述：在俄罗斯过境限制案中，专家组指出，国家之间的政治经济分歧本身则不应视为一种紧急状况[38]。专家组进一步指出，在世贸成员的以往相关实践中，成员对援引该条持审慎态度，并努力将军事、安全相关的冲突与经济、贸易相关的纠纷作出区分[39]。结合专家组对美国232措施的否定态度，单纯由国家间产业竞争所引发的贸易限制措施可能难以落入安全例外的适用范围内。

然而，由于相关案件仍十分有限，且WTO争端解决机构仅围绕个案事实进行分析，安全例外条款的具体司法标准仍存在模糊之处。例如，专家组并未对其提出的“最低限度合理性”、“善意原则”等标准作进一步界定，使得相关成员在未来案件中仍有一定的抗辩空间。

WTO的现有规则和实践对政府和企业均具有重要的指导意义。从政府角度而言，WTO规则中的安全例外条款作为多边层面上的标志性文本，可能构成各国缔结自由贸易协定、双边经贸条约时参照的范本。例如，《中国-新加坡自贸协定》第一百零六条对安全例外的规定就与WTO规则基本一致。因此，各国政府在对外谈判和国内立法时，可能会将WTO框架下已形成的标准纳入考量范围内。同时，上述WTO争端解决案例也为各国提供了参照，使得其可积极运用WTO规则，质疑挑战其他成员方不合理的所谓维护国家安全措施。

从企业层面来看，了解并跟进WTO框架下对安全例外条款的解读情况，有助于企业加强对外国歧视性贸易审查、合规要求的应对能力，进而捍卫其在海外经营方面的合法权益。首先，在遭遇以国家安全为理由的不正当、不合理贸易限制措施时，企业可积极寻求维权。根据WTO《争端解决谅解》的相关规定，利用争端解决机制提起诉讼的主体限于WTO各成员政府。虽然“走出去”的中国企业自身无法直接对抗相关国家的歧视性政策，企业可将自己在国际贸易经营中面临的问题和困境及时向行业、产业协会进行反映，联合其力量向政府寻求支持和帮助，推动政府与相关成员进行交涉和磋商。

除争端解决以外，企业也应抓住通过其他渠道及场合发表意见的机会。例如，在WTO对美国、欧盟等主要经济体进行贸易政策审议前，我国商务部均会发布通知，向相关企业、行业协会、研究机构公开征求相关问题、关注和评论意见。贸易政策审议作为WTO的一项重要工作机制，能够使成员方的贸易政策和做法达到更高的透明度，监督接受审议的成员履行其相关义务，形成外部的“软约束”以敦促相关成员调整其贸易政策。作为直接受外国贸易措施影响的主体，企业应积极表达意见和关切，从而推动政府在贸易政策审议过程中，对相关成员方的不正当歧视、打压等损害中国企业权益的行为据理驳斥，敦促其修改相关不合法行为。

在组织提交的意见和证据材料时，企业应尽可能准确、全面地将自身情况向政府及行业协会进行反映，并尽力提供有价值的证据及信息。由于WTO法具有较强的专业性，且与企业在日常经营中所面临的法律问题通常不具有关联性。因此，企业可寻求专业律师的协助，力求精准表达企业的诉求及立场。

同时，企业通过采取以上正当维权手段抵消或减少安全例外条款的同时，也应当适时启动相关应急预案，包括对全球供应链以及产业布局战略作出必要调整，最大限度减少案件审理期间或之后可能面临的重大风险敞口与经济损失。

此外，企业在日常经营中也应持续关注国际贸易中的合规要求，为企业持续发展海外业务留有空间。近年来，外资安全审查、出口管制、运输限制等以安全名义实施的贸易限制措施层出不穷，对企业的产业链、供应链布局安排提出了新的挑战。在此情况下，企业更需充分及时了解国际形势及相关政策的发展更新，在投资交易、产业供应链等方面进行提前、合理布局，并梳理和排查可能存在合规风险的相关交易安排。此外，企业应跳出对“国家安全”及其法律风险的传统认知，从全球化战略的高度出发，进一步了解业务开发国家或地区有关国家安全的立法及监管动向，识别与自身业务相联系的监管领域，必要时借助第三方专业机构的法律、行业相关经验，对国际化运营作出合理规划，以对相关风险作出前瞻性分析和预防性安排。

结语

“国家安全”概念兼具历史性、相对性、政治性等多重特征，已经成为一个当今企业在国际化运营中无法忽视的关键词。随着近年来国际政治及法律监管形势的演变发展，越来越多的国家和地区政府以国家安全的名义对跨国贸易、投资等活动采取限制乃至禁止措施。2023年12月18日，美国众议院跨党派议员组成的所谓“美中战略竞争委员会”发表了一份报告，声称中国的经济体系与世界贸易组织（WTO）不相容，指责中国采取了非市场手段等做法，违反世贸规则。报告还称，如果中国的经济管理办法与WTO的标准不能保持一致，该委员会呼吁“志同道合”的国家建立一个新组织，将其所谓的“重商主义非市场经济体”排除在外[40]。尽管该报告中的观点十分极端和偏颇，但建议中国企业不能忽视其中蕴含的意图和挑衅，充分重视全球“国家安全”发展形势可能给企业的国际化发展带来的风险与挑战，尽早建立起必要的风险预警与合规应对机制。

下期预告：国家安全新格局下的供应链风险及合规

感谢蔡灵珂、蒋孟菲对本文作出的贡献。

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