“振兴海洋，集体行动”——聊聊海洋环境公益诉讼新规

为加大对海洋自然资源与生态环境的司法保护力度，最高人民法院、最高人民检察院（下称“两高”）于2022年5月10日联合发布了《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（下称“《两高文件》”），对海洋环境公益诉讼司法实践中的争议点和社会关切进行了明确。

恰逢今天是第十四个“世界海洋日”。借此机会，笔者拟在梳理现行海洋环境公益诉讼制度的基础上，对新发布的《两高文件》进行初步解读，并由此延伸，就《两高文件》中涉及的海洋环境公益诉讼原告主体资格问题展开探讨。

一、海洋环境公益诉讼发展历程

1. 我国的海洋环境诉讼制度起源于1999年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称“《海洋环境保护法》”）第90条第2款[1]，这也是针对海洋生态损害司法救济的最早立法。该条款赋予“行使海洋环境监督管理权的部门”（下称“海洋环境监管部门”）向破坏海洋生态环境、给国家造成重大损失的责任者提起诉讼的权力，且一直延续至今，演变为现行《海洋环境保护法》（2017年修正）第89条第2款；

2. 但在程序立法层面，我国直到2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（下称“《民事诉讼法》”）的修订才正式确立了环境公益诉讼制度[2]，赋予了“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境民事公益诉讼的原告资格；

3. 2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（下称“《环境保护法》”）（2014）第58条对“有关组织”设定了限缩性的条件，规定只有符合特定条件[3]的社会组织才有权提起诉讼；

4. 《民事诉讼法》（2017）第55条第2款[4]赋予检察机关环境民事公益诉讼原告资格，至此环境民事公益诉讼制度才基本建立完成；

此外，《中华人民共和国行政诉讼法》（下称“《行政诉讼法》”）在2017年的修订正式赋予了人民检察院环境行政公益诉讼的原告资格[5]，也宣告环境行政公益诉讼制度在法律层面的正式确立。

二、民事公益诉讼司法实践中的争议及思索

依托于《民事诉讼法》2012年修订后所赋予的环境民事公益诉讼原告主体资格，社会组织在我国环境公益诉讼中发挥了重要作用。如在（2014）苏环公民终字第00001号A农化公司等与B市环保联合会环境污染侵权赔偿纠纷中，因A农化公司等6家公司将生产废液等危险废物委托无资质主体向如泰运河、古马干河等河流、水域进行偷排并造成严重污染，环保社会组织B市环保联合会对6家涉案公司提起了环境公益诉讼，并得到B市人民检察院支持。最终，江苏省高级人民法院维持了1.6亿元赔偿的巨额判决，该判决结果在社会上取得良好的反响和积极的示范意义。

然而，海洋环境公益诉讼作为在环境公益诉讼的一种特殊情形，在原告主体资格等问题的法律规定上与环境公益诉讼不尽相同。出于对此的不同理解，数年来，环保社会组织一次次地尝试提起海洋环境民事公益诉讼，但都因原告主体资格问题而频频受阻。在此举几例予以说明：

1. 2015年6月，在大连市环保志愿者协会诉某公司原油泄漏案中，大连海事法院以大连市环保志愿者协会没有海洋环境公益诉讼主体资格为由裁定不予受理；

2. 2017年中国绿发会诉某石油公司环境公益诉讼案中，青岛海事法院也同样以社会组织不具有海洋环境公益诉讼原告资格的理由驳回起诉；

3. 2019年北京市朝阳区自然之友环境研究所诉某渔业有限公司案，更是从一审青岛海事法院、二审山东高院，到再审最高人民法院（下称“最高院”）均一致认为自然之友研究所并非海洋环境公益诉讼的适格原告；

4. 即便如此，社会组织提起海洋环境公益诉讼的脚步也并未停止。2020年，在中国绿发会诉某镇人民政府、某房地产有限公司海洋公益诉讼案中，中国绿发会因不服福建省高级人民法院的驳回起诉裁定，向最高院申请再审，最终被最高院裁定提审。提审后，绿发会澄清其诉及的受损利益为滩涂故属于土地，而非海域，最高院据此采信了绿发会的理由并认为本案不适用于《海洋环境保护法》，故判定原告主体适格。因此本案实际上并非具有典型意义的海洋环境公益诉讼；

5. 但实务中也存在极少数个例的裁判要旨，可从侧面被理解为社会组织有权提起海洋环境公益诉讼：武汉海事法院在（2015）武海法立字第00001号镇江市渔政监督队诉某银行投资公司通海水域环境民事公益诉讼一案中指出，“起诉人是事业法人单位，既不是法律规定有海洋环境监督管理权的部门，也不是法律规定的有关社会组织，向人民法院提起环境民事公益诉讼没有法律依据。”

上述案例可以看出，即便同为水体，在涉及河流污染的环境公益诉讼中，社会组织可以作为适格原告并取得了司法支持，而进入海洋环境公益诉讼的领域，社会组织便仿佛纷纷撞上一堵透明的墙。因社会组织在环境公益诉讼和海洋环境公益诉讼中迥异的准入标准，及相关法规略显模糊的边界界定，社会组织在海洋环境公益诉讼中的原告主体资格问题也引起了当事人、学术界与实务界的广泛讨论。

上述大部分案例中，法院驳回起诉或不予受理的理由主要为《海洋环境保护法》第89条第2款是海洋自然资源与生态环境损害赔偿方面的特别规定，依照“特别法优于一般法”的原理，海洋环境公益诉讼应优先适用《海洋环境保护法》第89条第2款的规定。而社会组织则认为《海洋环境保护法》第89条第2款与《环境保护法》第58条在规范对象、请求权基础、救济方式与救济范围都不同，并非一般法律规范和特别法律规范的关系。且根据“新法优于旧法”的原则，环境保护法与民事诉讼法中的授权性条款应是社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的依据。

学界及实务界还存在观点认为，如依法院的解释，因《海洋环境保护法》第89条第2款仅仅赋予海洋环境监管部门的起诉资格，导致社会组织原告资格被排除，则同理，人民检察院也不应享有提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格。且《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第3条也明确规定“海洋环境保护法第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关，根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，人民法院应予受理”。而《海洋环境保护法》第5条仅规定了行使海洋环境监督管理权的机关包括环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门，而人民检察院不在其列。但司法实践中，由人民检察院成功提起的海洋环境公益诉讼却不在少数。可见，《两高文件》出台前，海洋环境公益诉讼的原告主体资格问题存在各种角度的差异化理解，亟需进一步统一认定标准并明确裁判尺度。

三、《两高文件》的初步解读

针对包含备受关注的原告主体资格争论在内的种种争议，《两高文件》均作出了积极的回应，亮点如下：

1. 《两高文件》明确了《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“损害赔偿要求”属于海洋环境民事公益诉讼：

虽然《两高文件》第2条仍将《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“损害赔偿要求”表述为“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”，但“两高”相关部门负责人在关于《两高文件》的答记者问中明确指出：“海洋环境保护法第89条第2款规定的损害赔偿要求属于民事公益诉讼，应由行使海洋环境监督管理权的部门提起诉讼。”此种解释亦比较符合司法机关的一贯解读。早在2018年，最高院民四庭负责人谈及最高人民法院《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》时指出“海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷诉讼，作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼……”，可见，司法机关始终未在实质层面将其与海洋环境民事公益诉讼进行区分，海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼即为海洋环境民事公益诉讼。

2. 《两高文件》明确了海洋环境公益诉讼的原告主体：

《两高文件》明确了海洋环境公益诉讼的原告主体为海洋环境监管部门及检察院，并对颇具争议的社会组织参与海洋环境公益诉讼的原告主体资格问题给出了否定意见。

如前所述，《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”即为海洋环境民事公益诉讼，根据该条项下提起诉讼的权力已明确仅赋予海洋环境监管部门。依据“特别法优于一般法”的原理，提起海洋环境民事公益诉讼的适格原告主体实际已排除了社会组织。

针对《两高文件》明确人民检察院有权提起海洋环境民事公益诉讼的问题，在答记者问中，相关负责人指出人民检察院提起海洋环境民事公益诉讼依据为《民事诉讼法》第58条第2款以及《海洋环境保护法》第89条第2款。循此思路，笔者进一步理解，《民事诉讼法》第58条第2款与第1款实属不同的授权规定，其第1款授权“法律规定的机关和有关组织”，其第2款授权“人民检察院”，只有前者第1款才与《海洋环境保护法》第89条第2款之间形成特别法与一般法的关系，需依照特别法优于一般法的解释原则，理解为社会组织不具有原告主体资格；而《民事诉讼法》第58条与《海洋环境保护法》第89条第2款之间是补充关系，而不构成互斥关系，可据此解释为人民检察院可提起诉讼。综上，《民事诉讼法》第58条第1款和第2款分别对“法律规定的机关和有关组织”“人民检察院”授权提起环境民事公益诉讼，而《海洋环境保护法》第89条第2款则对《民事诉讼法》第1款的授权进行限缩，排除了社会组织的原告资格。因此人民检察院依然可以依据《民事诉讼法》第58条第2款之授权规定，提起海洋环境民事公益诉讼。

此外，承《行政诉讼法》在2017年的修订从法律层面确定人民检察院在生态环境和资源保护等领域有权提起行政公益诉讼[6]，《两高文件》第5条[7]在海洋生态环境保护领域对该制度加以明晰，且进一步明确海洋环境行政公益诉讼的专属管辖法院为海事法院，也有利于完善海洋自然资源与生态环境保护法律体系。

3. 《两高文件》厘清了不同主体提起海洋环境民事公益诉讼的衔接：

《两高文件》出台前，不同主体提起的海洋环境公益诉讼的程序和衔接并未在制度层面进行明确，也因此容易导致实践中的混乱。就此问题，《两高文件》进行了厘清：为体现对行政主体依法履职的督促，同时也为发挥人民检察院的司法监督作用，《两高文件》第3条[8]规定了人民检察院在提起海洋环境民事公益诉讼时，应履行诉前告知程序，这一规定区别于普通的民事公益诉讼，也体现了基于海洋生态环境管理的专业性等特点，行政机关在海洋环境保护中具有不可替代的作用，人民检察院则主要承担监督、协同和兜底的角色。

4. 明确规定了人民检察院有权提起海洋环境行政公益诉讼：

《行政诉讼法》在2017年的修订即从法律层面确定了人民检察院在生态环境和资源保护等领域有权提起行政公益诉讼。[9]环境行政公益诉讼相对于民事公益诉讼有三个特点，一是人民检察院是唯一适格原告主体。二是必须履行诉前程序，即向行政机关发出检察建议、督促履职。虽然此次《两高文件》也强调人民检察院提起民事公益诉讼履行诉前程序，但用词为“可以告知”相关部门提起诉讼，可见两种制度的不同定位。第三个特点为被告为负有环境监督管理和保护职责的行政机关。《两高文件》第5条[10]在海洋生态环境保护领域对该制度加以明晰，且进一步明确海洋环境行政公益诉讼的管辖法院为海事法院，有利于归口管理。

5. 《两高文件》明确由海事法院对海洋环境公益诉讼进行专属管辖：

2018年出台的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》就已经规定依据《海洋环境保护法》第89条第2款提起的诉讼由海事法院管辖，而此次《两高文件》更是明确了不仅是海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼由海事法院管辖，人民检察院提起的海洋环境民事公益诉讼，以及海洋环境行政公益诉讼均由海事法院管辖。虽然实践中就法院管辖权并未产生相关争议，但在制度层面予以明确，更能充分体现海洋环境公益诉讼的特点，发挥海事法院的专业化审判优势，更好地应对海洋污染的特殊性与复杂性。

两高文件发布后，可以更清晰地看出，我国现行的海洋环境公益诉讼采取“民事诉讼+行政诉讼”的二元制度设计，即，既存在海洋环境民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼），也存在海洋环境行政公益诉讼。二者并列比较如下：

四、限制海洋环境公益诉讼适格原告范围的合理性简析

需要指出的是，《两高文件》虽然排除了社会组织在海洋环境公益诉讼的主体地位，但其并非是对海洋环境公益诉讼原告范围的限缩，而是针对前期多重理解的收口与明确。由于海洋污染与陆地污染相比具有多重特殊性，海洋环境公益诉讼对原告主体能力要求较高，趋严地限制适格原告范围具有其合理性：

（1）首先，海洋污染具有远高于陆地及其他水域的流动性，因此海洋污染会随海水以及洋流迅速扩散，导致污染范围的扩大；另一方面也导致污染物浓度随着时间逐渐分散淡化，增加污染损害结果的取证难度，对作为海洋环境民事公益诉讼的原告主体提出了极高的要求。

（2）海洋利用过程中存在广泛多元的污染来源。船舶排污、海洋石油勘探、陆地排污及倾废、违规填海造陆、海上事故等各类海上及近海行为均可能导致海洋污染。相应地，污染损害结果与污染行为之间的因果关系也面临难以溯源锁定的可能。虽然根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条规定[11]，原告对因果关系仅需承担初步证明责任，在原告证明了因果关系具有盖然性的基础上，由法官进行推定，但受限于较高的证明难度，海洋环境公益诉讼的原告依然面临证明不能的被动后果。

（3）更为关键的是，海洋污染可能涉及国际关系及主权权能：海洋污染波及的地域并非完全可控，其扩散甚至可能跨越国界并引发国际问题和错综复杂的主权权能问题。如对于日本福岛核废水排放可能波及的范围，曾引起多国关注、论证但至今未能得出定论。此外，海洋作为一种战略资源，还涉及国家战略发展用海、军事国防用海等问题，在权利交叉情形下将面临复杂的争议解决实践。因此，享用一定调查权且代为行使主权权能的公权机关无疑是海洋环境民事公益诉讼的更佳原告主体。

但是我们也需要辩证地看待社会组织在海洋环境公益诉讼整体制度设计中的地位和潜力。诚然，基于海洋的上述特性，无限制地允许社会组织等私权主体参与海洋环境公益诉讼可能导致无法最终达到救济目的、挤压有限的司法资源及行权冲突等问题；但另一方面，笔者浅议，如对海洋环境污染进行精细分类，并限缩性地允许社会组织参与和陆地、非海洋水域污染具有高度共性的普通海洋污染案件，有利于社会公共利益最大化，且在世界范围内亦存在较为成熟的实践经验。

五、美国海洋环境公民诉讼速览

通过速览其他国家环境公民诉讼制度，从比较法角度，或可引出一些启发。出于对比参考之目的且篇幅有限，下文仅从整体着眼于美国环境公民诉讼制度的共性特征，而不讨论细节层面的法律适用及个性化情形[12]。

立法形式上，美国联邦层面的环境公民诉讼并未将环境公益诉讼区分为“海洋环境公民诉讼”和其他环境公民诉讼，而是在单行法中单独授权并设置公民诉讼相关的条款。这些单行法往往针对某一具体事项或领域，如《清洁水法》（Clean Water Act）即涵盖了海洋、河流等可通航水域的污染问题，其公民诉讼条款亦同时适用于上述水域的环境保护；此外，涉及海洋保护的单行法还包括主要针对海洋倾倒废弃物污染问题的《海洋保护、研究与保护区法案》等。在相关单行法设置了公民诉讼条款的前提下，如满足宪法规定的“原告资格”及单行法公民诉讼条款规定的条件（如特定的违法行为）和程序，私权性质的法律主体（如自然人、社会组织等）可提起环境公民诉讼。

根据可诉对象的不同，多数环境公民诉讼条款将环境公民诉讼分为针对污染行为的实施主体（如企业等）的“私人执法诉讼”（private-enforcement action）和针对环保执法部门等公权力机关的“强制执法诉讼（nondiscretionary duty suit）”。前者的目的主要在于阻止直接的污染行为并对污染后果进行追偿，适用民事诉讼程序；后者则指向公权力的错误/消极执法行为并力求纠正与追责，适用行政诉讼程序。因此，从可诉对象的角度，美国的环境公民诉讼与我国的环境公益诉讼存在一定相似性，兼具民事公益与行政公益的双重属性。

美国的环境公民诉讼在赋予私权主体原告主体资格的同时，也设置了相应的限制性条件，主要集中于需遵循的程序、顺位及可诉行为等。程序和顺位的限制主要包括：其一，需遵循“诉前通知原则（notice requirement）”。如《清洁水法》规定，原告需提前60天向环保局等公权力机关及被指控违法者发送指控违法的通知后，方可起诉[13]。其二，需遵循“勤勉执法原则（diligent prosecution）”。公民诉讼仅作为公权力执法瑕疵或执法不能的补充与救济。如《清洁水法》规定，如果“行政长官”或州已在美国法院或州法院提起并勤勉地提起民事诉讼或刑事诉讼，以要求遵守标准、限制或命令，则不得提起诉讼[14]。这一原则体现了行政执法在救济顺位上的优先性，环境公民诉讼仅构成对“行政执法的补充而非替代[15]”，在行政执法缺失或瑕疵的情况下方可进场。

通过横向对比，笔者初步观察，美国的海洋环境公民诉讼在可诉对象、前置程序等方面与我国海洋环境公益诉讼存在部分相通之处。在《两高文件》出台后，二者之间的核心差异之一体现于私权主体提起海洋环境公益诉讼的原告主体资格问题上。但此种差异亦应综合具体国情及社会制度因素综合考虑分析，不宜简单作褒贬之论。

六、我国海洋环境公益诉讼后续发展探讨

从制度设计的初衷理解，环境公益诉讼本就是为填补行政机关对环境公益救济不力而生的制度。我国现行海洋环境公益诉讼制度的“民事诉讼+行政诉讼”二元体系也部分体现了权力制衡与填补的整体逻辑，即：

在海洋环境民事公益诉讼的框架内，海洋环境监管部门负有冲锋在前的使命，充分发挥行政主管部门的监管职能，直接利用公权力对海洋环境污染进行管制，检察院则负责在海洋环境监管部门缺位的情况下进行兜底，及时填补行权；而在海洋环境行政公益诉讼的框架内，检察院有权更进一步，对履职缺位的海洋环境监管部门提起诉讼，由此承担“风险预防”及“损害填补”功能。

但需要注意的是，当前的制度设计仅允许公权力主体享有海洋环境公益诉讼的原告主体资格。相较于一般的环境公益诉讼，海洋环境公益诉讼缺少最下一层的兜底设计——来自私权主体的救济和填补，在某些情形下（如涉及地方经济利益等）可能难以彻底实现权力制衡及填补的初衷。因此，笔者认为，允许社会组织作为适格原告有限度地参与海洋环境公益诉讼，能更大程度地释放海洋环境公益诉讼对促进海洋环境保护的实效与潜能。

在主体机能层面，环保社会组织在环保领域显然具备了相当的专业性、积极性及经济实力，如一些比较著名的环保组织在一般性的环境公益诉讼司法实践中已经证明了自己的作用和价值。因此，笔者斗胆浅议：即便存在滥诉、行权冲突及国家利益等顾虑，在程序设置上仍可能存在更温和的选项，包括但不限于：

（1）限定参与范围。一方面可考虑就陆地排污倾废、违规填海等固定化类型污染或不具备较高举证及证明难度的污染向社会组织开放原告主体资格；另一方面也可考虑限制社会组织的起诉对象以避免重复行权，如限定社会组织仅能针对海洋环境监管部门或检察院怠于履职提起海洋环境行政公益诉讼；

（2）设置前置程序，如可参考适用“诉前通知”及“勤勉执法原则”，并结合国情确定诉前通知期限及其他诉前程序，以便行政部门具备足够的时间作出决策或履行职能，期满后有限度地允许社会组织起诉。

结语：

自“建设海洋强国”成为党和国家的重要战略部署以来，我们欣喜地看到海洋环境保护逐渐成为政府和人民关注的重点。《两高文件》的发布和执行有利于进一步提升海洋环境保护法治化水平，维护国家海洋权益和统一法律适用标准，对未来海洋环境公益诉讼案件的办理具有重要意义。

更令人振奋的是，透过法制层面的完善与精进，我们同时感受到社会公众参与海洋环境保护工作的持续热忱和美好愿景。我们衷心希望，正如今年世界海洋日主题“振兴海洋，集体行动”所倡导的那样，政府与社会公众力量携手并进，守护我们的碧海蓝天。

感谢实习生王厦对本文作出的贡献。