新《安全生产法》周年回顾丨新法实施后的监管动态简析

前言

新《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“新《安全生产法》”）自2021年9月1日正式实施至今，已满周年。新法提出的强化安全生产责任制、安全生产责任险强制投保、按日连续处罚等内容，在施行之初即引起了企业的广泛关注。行政监管机关也在新法实施后采取了一系列措施，推动落实新法的相关要求。本系列文章总结和梳理了新《安全生产法》施行周年期间的重要政策文件及执法活动，企业在新《安全生产法》时代的安全生产管理重点以及实践过程中面临的问题等，以期洞察新《安全生产法》下的监管重点，为企业进一步完善安全生产管理提供合规建议。

相关内容我们将以三篇系列文章的方式完整地展示给读者，具体包括：

• 新《安全生产法》实施后的监管动态简析

• 如何做好企业的安全生产“负责人”

• 新《安全生产法》的执法实践与展望

第一篇

新《安全生产法》实施后的监管动态简析

应急管理部等行政监管部门在新《安全生产法》施行后，积极调整和更新相关政策文件并开展多样化的执法活动，在整体监管层面将安全生产治理精细化和重点问题突出化，以推动新《安全生产法》的落地与实施，促进新法效能的进一步释放。

本文对2021年9月新《安全生产法》施行至今的重要政策法规文件、执法活动进行了统计梳理，并简要分析相关监管动态对企业产生的影响，帮助企业更好地理解新《安全生产法》时代的监管重点，规划和调整安全生产合规管理工作。

一、政策法规梳理分析

1. 重点政策文件概览

自新《安全生产法》正式实施以来，针对安全生产领域的新问题、新模式的监管以及安全生产法下相关规则的运行和适用，以应急管理部为主的有关部门积极调整和制定相关的法律法规、部门规章等以进一步压实安全生产责任。重点文件主要包括：

（1）通用部分

（2）重点行业/领域部分

2. 安全生产监管重点分析

从前述政策文件概览可以看出，调整更新重点主要放在规范行政执法、加强严重违法行为失信惩戒、企业安全生产标准化建设、安全责任险及培训方面。此外，矿山和危险化学品行业作为高危行业，始终是安全生产的监管重点。我们通过分析具体政策法规文件的主要内容，将安全生产方面的监管重点总结梳理如下以供企业参考：

（1）强化企业安全责任、防范重大事故

2022年4月初，国务院安全生产委员会（以下简称“国务院安委会”）梳理相关法律法规已有规定、举措和近年来针对新情况采取的有效措施，制定了进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重大事故的十五条措施（以下简称“安全生产十五条措施”）。其中与企业安全生产管理工作紧密相关的内容主要如下：

• 企业主要负责人履行第一责任人责任：企业法定代表人、实际控制人、实际负责人，要严格履行安全生产第一责任人责任，对本单位安全生产负总责。……对发生重特大事故负有主要责任的，在追究刑事责任的同时，明确终身不得担任本行业单位主要负责人；

• 严厉查处违法分包转包挂靠资质行为：严肃查处建筑施工、矿山、化工等高危行业领域违法分包转包行为，严肃追究发包方、承包方相应法律责任。严格资质管理，坚持“谁的资质谁负责、挂谁的牌子谁负责”，对发生生产安全事故的严格追究资质方的责任；

• 劳务派遣和灵活用工人员安全管理：生产经营单位要将接受其作业指令的劳务派遣人员、灵活用工人员纳入本单位从业人员安全生产的统一管理，履行安全生产保障责任。危险岗位要严格控制劳务派遣用工数量，未经安全知识培训合格的不能上岗；

• 重拳出击开展“打非治违”：针对当前一些地方和行业领域违法违规生产经营建设问题突出，立即组织开展“打非治违”专项行动。对典型非法违法行为依法精准采取停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任等措施；

• 鼓励安全生产隐患举报：鼓励社会公众、企业内部员工对安全生产重大风险、事故隐患和违法行为进行举报；

• 严肃查处瞒报谎报迟报漏报事故行为：严格落实事故直报制度，生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接责任人和负有管理和领导责任的人员依规依纪依法从严追究责任。对初步认定的瞒报事故，一律由上级安委会挂牌督办，必要时提级调查。

安全生产十五条措施是国务院安委会结合安全生产领域的新情况、新问题、新风险以及新隐患所提炼出的监管执法工作重点，强调和突出责任落实、督查检查、治理违法违规行为、源头治理以及严格执法。其中对企业直接提出的管理要求，以及严格执法的相关措施，应引起企业的充分重视。

（2）构建以信用为基础的新型监管机制

新《安全生产法》保留了之前《安全生产法》关于记录生产经营单位违法行为、向社会公告、向各部门通报的内容，并在此基础上进一步强调了与信用体系相结合的联合惩戒措施。为更好与新法相衔接，进一步规范安全生产严重违法失信名单管理机制，及时有效惩戒安全生产领域失信行为，2022年1月22日，应急管理部起草了《安全生产领域失信惩戒名单管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《管理办法》”）。

《管理办法》中需要企业重点关注的内容主要包括[1]：

• 适用范围：主要是应急管理部门直接监管的领域（矿山、化工（含石油化工）、医药、危险化学品、烟花爆竹、石油开采、冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等行业领域）以及承担安全评价、认证、检验、检测的有关生产经营单位及其人员。

• 列入名单的条件：均为发生生产安全事故，或者违反安全生产相关法律法规、受到行政处罚，且性质恶劣、情节严重的情形。

• 管理措施：由应急管理等部门和机构采取增加执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保费、实施行业或者职业禁入等惩戒措施。

• 移出程序和信用修复：明确了名单管理期限为3年，自列入严重违法失信名单起满12个月后可以依申请提前移出等。并明确了申请提前移出（信用修复）名单的条件和程序，鼓励严重违法失信生产经营单位及有关人员主动纠错、重塑信用。

（3）规范企业安全生产标准化建设定级工作

企业安全生产标准化是一套既与国际职业安全健康体系接轨，又具有中国特色的安全生产管理体系。随着经济社会的不断发展和机构、政策的调整，也为了更好地贯彻落实新《安全生产法》，2021年10月27日应急管理部印发了《企业安全生产标准化建设定级办法》（应急〔2021〕83号）（以下简称“《定级办法》”），进一步规范和促进企业的安全生产标准化建设。

与《企业安全生产标准化评审工作管理办法（试行）》（安监总办〔2014〕49号，以下简称“原办法”）相比，《定级办法》主要对以下三方面进行了调整完善[2]：

• 评审费用不再由企业承担。原来评审工作所需费用由评审单位向申请企业收取。按照涉企收费相关要求，《定级办法》规定，定级工作不得向企业收取任何费用，由定级部门通过政府购买服务方式支付。

• 申请和撤销条件更加严格。原办法规定的申请条件为两条，一是设立有安全生产行政许可的，已依法取得国家规定的相应安全生产行政许可；二是申请评审之日的前1年内，无生产安全死亡事故。《定级办法》相比原办法更加严格全面，并且规定采取承诺制，承诺是否属实由现场评审检查确认，减轻企业在申请阶段准备材料的负担。[3]原办法规定的撤销标准化企业等级有3种情形，《定级办法》规定有9种情形，有利于督促企业认真按照标准化管理体系持续有效运行。[4]

• 激励措施更加明确。《定级办法》提出了对标准化等级企业的8条激励措施[5]，将企业标准化建设情况作为分类分级监管的重要依据，对不同等级的企业实施差异化监管。对一级企业，减少执法检查频次，原则上不纳入安全生产政策性限产、停产范围，优先复产验收，以及加大对标准化等级企业在工伤保险、安全生产责任保险、信用等级评定、评先创优和安全文化示范企业创建等方面的支持力度。

（4）持续加强危险化学品安全生产领域监管

• 2022年6月10日，应急管理部、国家发展改革委、工业和信息化部、市场监管总局发布《危险化学品生产建设项目安全风险防控指南（试行）》。对新建危险化学品生产建设项目的安全条件，如产业规划、国家政策、地方要求、项目投资、工艺技术、反应风险评估、自动化控制程度等方面提出项目准入规定，明确了危险化学品生产建设项目决策咨询服务、安全审查、安全设施建设、试生产、安全设施竣工验收等全过程的主要风险、审查要求和安全风险防控要点。

• 2022年3月20日，应急管理部发布了《“十四五”危险化学品安全生产规划方案》（以下简称《规划方案》），首先主要阐述了“十三五”期间工作成效和存在的主要问题、面临的形势挑战、“十四五”时期指导思想、基本原则、主要目标和2035年远景目标；其次《规划方案》围绕危险化学品系统性安全风险防范，按照问题、目标与效果导向，提出应同步实施制度性措施与工程性措施，在构建安全治理体系、提升本质安全水平上落实一批制度举措和建设项目；最后《规划方案》主要围绕实施机制、重点措施落实、多元投入机制、试点示范和规划评估等方面提出了具体保障措施。

二、行政执法活动回顾

自新《安全生产法》实施以来，适用新法有关规定的行政执法案件在2021年9月至2022年9月期间约为10300件[6]。总体上看，生产安全监管相关的执法活动主要有以下特点：

• 执法重点行业和领域明确，石油天然气、化工化学仍属于大多数省、市事故高发、高监管强度的高危行业。

• 执法机关的执法依据上并不单纯依赖于《安全生产法》，而是与其他法律如《食品安全法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国矿山安全法》《危险化学品经营许可证管理办法》等联合交叉适用。

• 处罚类型以罚款为主，处罚金额大部分控制在50万以下，即罚款整顿并非执法目的，促进市场主体安全生产自主预防意识提升才是监管的真正导向。

• 处罚对象上，突出强调对企业主要责任人的处罚，督促第一责任人严格落实责任措施，从而推动有效化解安全风险、遏制事故发生。

1. 石化行业仍是处罚重点

涉及化工石化及化学行业、石油天然气行业、交通运输业、工贸业、机械与设备制造业、建筑材料业等多个行业。其中，石油天然气、化工化学为大多数省市事故高发、高监管强度的高危行业，这可能与近一年内有关部门持续强化危化品重大危险源安全风险管控的执法趋势有关。2022年4月开始，应急管理部部署了危化品重大危险源企业安全专项检查。2022年6月至7月底，应急管理部又派出8个工作组赴各地开展危化品重大危险源企业2022年第一次部级督导核查，督查组对各省份工作情况进行了现场核验，深入化工园区和重大危险源企业明察暗访，推动安全生产综合督查工作落实落细。危险化学品重大危险源企业2022年第二次安全专项检查督导工作也于近期开始部署。

2. 地域分布印证行业分布及执法力度

统计数据显示，全国的安全生产行政处罚文书地域分布排名中，数量最多的前五位地区分别为广东省、浙江省、贵州省、北京市、上海市。各省安全生产行政处罚文书数量的多少可能与经济发达程度、高危行业企业数量、市场主体安全生产意识、监管执法强度等因素有关。广东省作为经济重地聚集了众多经济产值极高的企业，加之监管执法力度较强，安全生产处罚监管案件数量高居榜首。而浙江、北京、上海等发达地区市场主体多，制造业及物流行业集中程度高，因此安全生产行政处罚同样高发。而贵州省大概率因为传统制造、冶炼及危化行业单位数量较多，市场主体安全生产意识略为欠缺，安全生产事故发生可能性较高，进而可能导致相关行政处罚数量较多。

3. 处罚事由大多为“事前”行为

统计数据显示，数量排名靠前的处罚事由主要包括安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准；未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志；未采取措施消除事故隐患；特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格即上岗作业；未如实记录安全生产教育和培训情况等行为。其余处罚事由的发生频次相对较低，包括未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报；未按照规定与承租单位签订专门的安全生产管理协议、未制定安全生产管理制度和操作规程事由、未保持生产经营场所疏散通道畅通等行为。

总体来看，大多数处罚事由涉及事前安全生产预防管理，处罚责任比较明确。实践中，处罚事由出现频率受具体个案因素影响较大，因为某违法行为在个案中是否达到处罚标准存在一定的判断空间，需要行政执法机构在执法过程中获取充分的处罚证据，方能对安全生产的处罚事由予以认定。

4. 处罚措施体现“罚教结合”

统计数据显示，安全生产行政处罚案件中90%以上的处罚决定包含罚款，15%左右的处罚决定包括被没收违法所得非法财物，仅有1%左右的处罚决定包括停产停业，0.5%左右的处罚决定包含暂扣或吊销市场主体营业执照。我们倾向于认为，这一数据结构特点体现着目前在安全生产行政处罚领域“教育处罚为主，停业吊销较少”的执法趋势，即罚款整顿并非执法目的，促进市场主体安全生产自主预防意识提升才是监管的最终主旨。

5. 处罚金额偏低，生产安全事故发生率降低

在检索到的行政处罚案件中，占比90%以上的案件罚款金额在0-50万元。我们认为，天价罚单出现频率较低一方面与执法部门严厉监管下大型安全生产事故的发生得到有效遏制有关，另一方面也印证了目前的监管风向正通过小金额罚款实现趋细、趋全的安全生产事故预防。因此，各行各业的市场主体应加强对新《安全生产法》的了解，将避免安全事故贯彻到经营过程的方方面面。

经分析发现，其中超过200万的安全生产高额罚款案例大部分系造成人员死亡或其他严重影响的重大安全事故。如2022年5月广东省应急管理厅对珠海某建设有限公司处以280万元罚款，该公司的违法事实中提到“对代建项目现场安全检查组织不力，珠海市兴业快线（南段）一标段工程石景山隧道‘7·15’重大透水致作业人员溺亡事故的发生负有责任”；[7]又如2022年7月国家矿山安全监察局陕西局对陕西某矿业有限公司处以158万元罚款，对公司相关责任人处以121万元罚款，该公司的违法事实中提到“该河矿业有限公司402104综采放顶煤工作面回风顺槽发生一起较大冲击地压事故，造成4人死亡、6人重伤、20人轻伤，直接经济损失1391.26万元，且事故发生后迟报”[8]。

6. 处罚对象进一步体现“一案双罚”

统计数据显示，在检索整理的安全生产行政处罚案件中大约5%的案件同时处罚了生产经营单位和个人（责任人）两个不同的主体，即“一案双罚”，其中被处罚的个体对象包括主要负责人、安全管理人员、业务责任人员。这可能与安全生产执法案例报送制度有关，近一年来应急管理部将企业主要负责人处罚案例纳入报送范围，定期发布典型案例，突出强调对第一责任人的处罚，倒逼企业主要负责人依法履职尽责，全面落实安全生产主体责任，不断提升企业的安全生产水平。

经检索发现，“一案双罚”案例中将个人作为处罚对象主要包括以下两种情形：一是个人对法律规定的违法行为负有责任，如《安全生产法》第九十八条、第一百零三条、第一百零四条、第一百零五条所列情形；二是企业整改措施执行人对执法部门下发的责令整改要求不予重视，逾期未改正或拒不改正，对该行为及造成后果负有责任，如《安全生产法》第九十九条所列情形。

另外，安全监管部门在追究个人法律责任时一般基于企业实际管理工作和分工安排，针对具体违法事项，如果公司有明确的负责人员，则通常“双罚”直接负责人；如果公司没有明确的负责人员，则通常“双罚”主要负责人；如违法事项涉及公司整体管理，亦通常“双罚”主要负责人。例如“佛山市南海区应急管理局对某金属制品有限公司行政处罚案”[9]的典型意义中提到“对于直接负责的人员认定，不能单纯认定对全厂安全生产负责的主要负责人或安管人员，应根据实际管理工作和分工安排，确定实际的直接负责人。”

结语

《安全生产法》自实施以来，为应对新发展阶段、新发展理念、新发展格局，有关部门对相关监管规定进行了多次修订与完善，执法实践活动亦体现了其对企业的安全生产工作提出了更高要求。我们建议企业重点关注本文前述安全生产政策指引及行政处罚数据中体现的风险环节与领域，并关注最新监管动态以及时更新合规义务，将其有效地落实到生产经营的各个环节。

新《安全生产法》周年回顾系列的下一篇文章中，我们将详细分析企业负责人在安全生产方面的责任及义务，敬请关注。

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