前言
数字基础设施是数字经济的坚实底座。随着政企数字化转型的加速发展，以通信网络、数据中心、云计算、人工智能等为代表的数字基础设施，已经开始像水、电、公路一样，逐渐成为社会生产生活的必备要素，其重要性与日俱增。在此背景下，国务院于《“十四五”数字经济发展规划》中提出了“东数西算”的重大战略规划，更使得全国各省市在2022年掀起了兴建数字基础设施的浪潮。
由于数字基础设施与铁路、公路等传统基础设施在建设内容、行业生态、监管要求等方面存在诸多不同，因此，为引导数字基础设施合规发展，各省市均在2022年出台有关数字基础设施的规定，对数字基础设施的基本内涵、主管部门、建设要求等进行明确，使得数字基础设施领域的法规体系开始逐步建立及完善。基于此，本文对2022年各省市关于数字基础设施的立法情况进行梳理和总结，并将结合在数字基础设施领域的业务经验对后续立法进展和方向进行展望。
一、2022年数字基础设施立法概览
2022年，在数字经济领域立法的大趋势下，全国各省市在数字基础设施方面的立法也同步有较大进展。从整体情况来看，目前各省市关于数字基础设施的立法内容主要是以两种方式呈现：
一是将数字基础设施的规定作为数字经济促进条例或者数据条例的专章进行规定，例如2022年出台的《北京市数字经济促进条例》、《深圳经济特区数字经济产业促进条例》、《辽宁省大数据发展条例》等地方性法规或草案（具体详见下表一），均有关于数字基础设施的专门性规定，并将数字基础设施作为数字经济发展的重要组成方面，与数字经济中的数据资源发展利用、数据安全、数字治理等板块的规定进行衔接，共同形成数字经济领域的整体规定。从内容上看，该类规定从规范层面确定了数字基础设施的基本要求，但其内容仍然较为原则，有待结合实践情况进一步细化。
二是针对数字基础设施出台了专门的法规、规章或政策性文件，例如2022年出台的《贵州省信息基础设施条例》、《广东省通信工程建设监督管理暂行办法》、《上海市信息基础设施管理办法（草案）》（征求意见稿）、《深圳市推进新型信息基础设施建设行动计划（2022-2025年）》等（具体详见下表一）。该类规定中，除了部分政策性文件对于数字基础设施发展提出较为原则性和方向性的意见外，其余专项法规、规章对于数字基础设施的相关问题都进行了较为详细具体的规定。目前各省市制定该类专门性法规/规章的情形仍然较少，主要集中“东数西算”政策的核心省市，例如贵州、上海等地。
（表一）
二、2022年数字基础设施立法的主要内容总结
从2022年各省市出台的有关数字基础设施的规定来看，其中既有一些共性的内容，也有反映各省市情况的特色内容，基于对上述数字基础设施规定的梳理和分析，我们对2022年数字基础设施立法的要点总结如下：
1. 均进一步明确了数字基础设施的具体范围及重点内容
2020年4月，国家发改委将新型基础设施的内涵范围初步归纳为“信息基础设施”、“融合基础设施”和“创新基础设施”三类。在2022年出台的有关数字基础设施的规定中，也基本上延续了上述分类方式，并且在此基础上对各类数字基础设施的细分类别、重点项目等进行了明确，主要表现为：
（1）将“信息基础设施”进一步细分为通信网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施。换言之，为社会公众提供通信服务以及数据感知、传输、存储和运算等信息服务的基础设施，被统一归入到信息基础设施的范围。
其中，对于信息基础设施中的通信网络基础设施而言，我国在此之前实际已经在通信网络基础设施领域形成了较为完善的法律体系。因此，各省市有关数字基础设施的规定，也明显可以看出与已有的通信网络基础设施相关规定进行衔接的内容，例如针对数字基础设施的保护要求等。
另外，人工智能、区块链、大数据、隐私计算、城市空间操作系统等被统一归入“新技术基础设施”，以突出其区别于传统基础设施的技术创新属性。
（2）将“融合基础设施”的重点集中在对传统基础设施的数字化改造，其中“车联网”、“工业互联网”、“智慧城市”等项目，是融合基础设施中被多次重点提及的项目。
（3）对于“创新基础设施”，均强调其基础性、公益性和先导性作用，为源头创新、技术突破、关键技术创新提供基础设施支撑。
2. 根据不同类别的数字基础设施，明确了相应的主管部门
由于数字基础设施的内涵范围较广，各类型的数字基础设施的具体内容可能归属于不同的行政主管部门的职权范围，或者存在不同行政主管部门的职能交叉。因此，实操中对于数字基础设施的监管、乃至如何适用不同监管部门的规定等问题，存在较大的争议。基于此，如何确定数字基础设施的主管部门以及各职能部门的分工合作，也是各省市关于数字基础设施新规中重点提及的内容。而从目前各省市的规定内容来看，各地对于数字基础设施的行政主管部门仍未形成统一做法，但根据各类数字基础设施所涉及的行业范围，大致可总结如下共性规律：
（1）对于信息基础设施，根据其具体分类，分别由对应的职能部门进行监管，大致可总结如下：
A. 工信主管部门或大数据主管部门负责人工智能、区块链、数据中心、算力基础设施及其产业集群等的规划、协调、管理和监督；
B. 通信主管部门负责公用电信网、互联网、新一代移动通信网络、物联网等通信网络基础设施的规划、协调、管理和监督；
C. 广播电视主管部门负责广播电视网等的规划、协调、管理和监督。
（2）对于融合基础设施，根据其所涉及的具体行业内容，由发改部门或者大数据主管部门牵头，科技、工业和信息化、公安、生态环境、住房城乡建设、交通运输、农业农村等部门应当按照职责分工做好相关信息基础设施的建设和保护工作。
当然，考虑到各类数字基础设施的具体情况均较为复杂，在其实际建设、运营管理和维护过程中，仍会涉及与其他行政职能部门的主管范围，例如数据中心建设除受通信主管部门的监管外，其建设过程中还需要接受住建、环保等部门的监管，因此，对于涉及数字基础设施的建设、运营管理、保护等具体事项，仍应结合相应行政主管部门的职权范围予以分析判断。
3. 对数字基础设施的建设和保护进行了专门性规定
各省市出台的关于数字基础设施的规定，均含有对数字基础设施建设和保护的专门性规定，我们对其中的共性要求总结如下：
（表二）
三、对2023年数字基础设施立法趋势的展望
1. 针对数字基础设施的专门性立法将持续增加
根据前文对于2022年数字基础设施立法情况的总结来看，目前各省市对于数字基础设施的规定，仍以将其作为数字经济条例或数据条例的一个章节或部分条文的做法为主。该等做法的规定内容仍较为原则，对于处理数字基础设施建设、运营、管理、保护等问题的实际作用有限。随着“东数西算”工程的持续推进以及数字经济发展对于数字基础设施的需求持续增加，各省市针对数字基础设施的专门性立法将持续增加，具体可参考《贵州省信息基础设施条例（2022修订）》、《上海市信息基础设施管理办法（草案）》。
2. “数字化”和“低碳化”的协同发展，将是后续数字基础设施立法的主旋律
“数字化”和“低碳化”已经成为我国社会未来发展的主要方向，而“数字化”和“低碳化”协同发展的“双化协同”原则也是后续数字基础设施立法的主要趋势。虽然各省市在2022年出台的相关规定中均强调了数字基础设施的“绿色低碳”要求，但是大部分规定的内容均较为原则，有待进一步的丰富和完善。因此，在后续数字基础设施的立法中，如何通过制度安排实现数字基础设施节能降碳，以及通过数字化技术实现串通基础设施的节能降碳，将是立法的重点内容。
3. 数字基础设施建设、运营管理、维护等方面的标准规范将进一步增加和完善
我国在房建、公路、轨道交通等传统基础设施的建设、运维方面的标准化程度已经相当完善，完备的标准规范体是我国成为基建大国的制度基础。与传统基础设施相比，目前数字基础设施在建设、运维等方面的标准规范仍相对欠缺；而另一方面，数字基础设施对于互联互通的要求更高，进而对标准化的要求更高。因此，在数字基础设施的大浪潮下，对于数字基础设施建设、运营管理、维护等方面的标准规范的完善，将成为后续立法的重点。
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