跨国企业从事民用核能投资与运营中的核安全与核责任

标签：公司与并购-公司合规体系-跨境投资和并购，工程、能源和基础设施

引言

目前，全球核能商业化运用最为成熟的领域就是核电。1954年6月，前苏联在莫斯科近郊粤布宁斯克建成了世界上首座向工业电网送电的核电站，标志着核电时代的到来，也意味着核能的和平利用成为现实。核能发电具有稳定性、高效性和环保性的优势，是国家能源安全和经济发展的重要支撑。但另一方面，核运营过程中一旦发生核事故，可能给企业、民众、国家乃至世界带来灾难性的损害。从美国三里岛核事故到前苏联切尔诺贝利核灾难再到日本福岛核泄漏事件，每一起严重的核事故，都以血淋淋的教训为核安全敲响警钟。因此，核安全是核能发展的生命线，核责任是核能投资运营者最为关注的风险。基于此，每一个发展核能的国家，都以核安全与核责任为核心构建本国的核立法体系，同时积极开展国际合作，加入与核安全或核责任相关的国际或区域性公约。

核能投资及运营时间跨度长、投资金额巨大、政治敏感性高，跨国企业在开展海外核能投资及运营时，应对项目所在国家及区域的核安全与核责任相关法律及监管要求进行全面了解，充分评估相关法律风险，并采取相应的防范措施。

核安全是国家安全的重要组成部分。本文作为国家安全专题系列文章的第十五篇，将从民用方向介绍中国核安全监管及核责任相关法律规定入手，就跨国企业从事中外核能投资及运营需关注的法律问题进行深入分析，并结合日本福岛核事故损害赔偿等典型案例提出相关应对建议。

一、中国核安全与核责任相关法律及监管概览

《国家安全法》第三十一条规定：“国家坚持和平利用核能和核技术，加强国际合作，防止核扩散，完善防扩散机制，加强对核设施、核材料、核活动和核废料处置的安全管理、监管和保护，加强核事故应急体系和应急能力建设，防止、控制和消除核事故对公民生命健康和生态环境的危害，不断增强有效应对和防范核威胁、核攻击的能力。”下文将从民用方向简要介绍中国核安全监管及核责任相关法律规定。

1. 中国核安全监管相关法律

2018年1月1日，《核安全法》正式实施，以《核安全法》为基础的核安全监管体系逐步形成及完善。由于我国尚未正式出台《原子能法》，《核安全法》目前是核安全领域的统领性法律，该法也是国家安全法律体系的重要组成部分。

我国现行核安全监管法律体系以《核安全法》为基础和引导，由法律、行政法规、部门规章、指导性文件及其他监管要求文件四个效力层级的规定共同组成，覆盖包括核电厂选址、设计、运行，核设备设计、制造、安装，核材料管制及放射性废物管理在内的各类涉核活动。

我国核安全监管法律体系图示[1]

2. 中国核安全监管概览

（1）主要监管机构及其职责

根据《核安全法》，我国与核安全相关的政府部门包括国务院核安全监督管理部门（国家生态环境部，对外保留国家核安全局牌子）、国务院核工业主管部门（国家国防科技工业局(国家原子能机构)）、国务院能源主管部门（国家能源局，内设核电司）和其他有关部门。主要核安全监管机构的具体职责及组织结构见下图。

主要核安全监管机构图示

除上述三个主要监管机构外，其他有关部门（包括公安、卫生、生态环境、交通运输、自然资源等部门）亦在各自职责范围内分别对与核设施、核材料和放射性物质有关活动的安全保卫、卫生应急、辐射监测、运输管理和放射性矿产资源开发等事项实施监督或者管理。

（2）监管制度：安全许可制度、报告制度、核安全检查制度

根据《核安全法》等相关规定，国家核安全局等监管部门主要通过安全许可制度、报告制度、核安全检查制度等对核设施安全予以监管：

• 安全许可制度：通过分阶段许可方式对核设施的前期开发、建造、运行、退役等活动进行全生命周期监管；对持有核材料达到一定限额的单位，生产、销售、使用放射性同位素与射线装置的单位，及从事民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验活动的单位等涉及核安全相关活动的单位，实施许可证管理。
• 报告制度：核电站营运单位对核安全负有全面责任，根据核安全报告制度向国家核安全局或所在地核与辐射安全监督站提交定期报告、重要活动报告、建造阶段事件报告、运行阶段事件报告和核事故应急报告。
• 核安全检查制度：核安全检查贯彻于从核设施选址到退役的全过程和所有重要活动，包括日常的、例行的和非例行（特殊）的检查。非例行的检查可以是事先通知或事先不通知的，事先通知的检查一般在检查前一个月进行通知。

核安全监管制度图示

3. 中国核损害责任相关法律

核损害责任，指因核事故造成人身伤亡、财产损失或者环境损害而应承担的赔偿责任。我国至今尚未正式出台《原子能法》或专门的核损害赔偿法，亦未加入核责任相关的国际公约。在我国核电发展初期，为解决核电站合营谈判中核事故责任划分问题，国务院作出《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》（国函〔1986〕44号）。为适应我国核电的迅速发展，国务院于2007年进一步作出《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函〔2007〕64号）。此后，《民法典》和《核安全法》以法律形式对核损害赔偿基本原则作出了规定。前述法律文件共同构建了中国现行有效的核损害赔偿制度。

由于核设施运营活动具有高度危险性及社会危害性，根据《民法典》第一千二百三十七条及《核安全法》第九十条，除非出现法定免责事由，核设施营运单位在核事故中应作为唯一的对外责任承担者承担无过错责任。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任；核设施营运单位与其有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。该等规定有利于敦促核设施营运单位加强核安全管理，但也使核设施营运单位面临巨大的核责任风险。

为避免核责任给核设施营运单位带来过于沉重的财务负担，中国核损害赔偿制度就核电站营运单位的赔偿责任限额与国家的补充赔偿责任作出了规定，同时要求核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排，确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任：

• 核电站营运单位的赔偿责任限额与国家的补充赔偿责任：根据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，核电站营运者对于一次核事故所造成损害的最高赔偿额为3亿元人民币，核事故损害应赔总额超过最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿；非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。
• 核责任保险：我国于1999年成立了中国核保险共同体，可为我国核设施营运单位提供核第三者责任保险，该等保险为强制性保险，保单的保险限额通常为3亿元人民币。

二、关于核安全与核责任的国际合作与国际公约

由于核事故可能引致超越国界的严重影响和后果，在核安全与核责任领域，存在广泛的国际交流与合作，形成了诸多国际或区域性的公约。

1. 关于核安全的国际合作与国际公约

在民用核能领域，目前国际上已形成《核安全公约》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《核材料实物保护公约》等核安全相关的国际公约，为核安全与核活动提供一定的国际法保护。

此外，政府间国际组织及民间组织亦在核安全国际合作中发挥重要作用。联合国系统内的政府间国际组织国际原子能机构（International Atomic Energy Agency, “IAEA”）致力于核安全及和平利用，主导并制定多项核安全领域的重要国际公约及安全标准，供各成员国参考以制定国内的核安全规则体系。世界上各核电营运单位共同成立了世界核电营运者协会（World Association of Nuclear Operators, “WANO”）。该组织以提高全球核电机组的安全性及可靠性为使命，其制定的WANO性能指标是世界普遍认同的衡量核电站安全性能的指标。

2. 关于核安全的区域间合作

1957年3月25日，法国、意大利、联邦德国、荷兰、比利时、卢森堡在罗马签订《欧洲原子能共同体条约》并成立了欧洲原子能共同体。在欧盟成立后，欧洲原子能共同体依然保持着独立性，专注于核能的安全和发展，以及核武器的控制和核技术的研究，所有欧盟成员国均为其成员国。在2011年3月福岛核事故后，欧洲原子能共同体加快推进核安全方面法律和政策的制定进程，尤其在放射性废物和核废料安全、辐射防护基本安全方面都采取了最新的立法措施，确保欧盟核能在保证安全的基础上正常发展。

根据《欧洲原子能共同体条约》规定，从事条约所规定的投资项目（如新建核电站），需告知欧盟委员会，由委员会进行评估并向投资项目所在国政府传达意见，未取得委员会赞成意见的投资项目，将不符合申请欧洲原子能共同体贷款或欧洲投资银行贷款的条件。此外，欧盟成员国有义务向委员会告知处置放射性废物的计划，以供其评估拟议计划是否会对另一成员国境内造成显著污染。在一些成员国，若未能取得委员会的赞成意见，将无法取得环保部门签发的放射性物质监管许可证。

3. 关于核责任的国际公约

国际上关于核责任的国际公约主要包括在经济合作与发展组织（The Organisation for Economic Co-operation and Development，“OECD”）核能署主导下形成的《关于核能领域中第三方责任的公约》及相关补充公约（即“巴黎公约”）以及IAEA主导下形成的《关于核损害民事责任的维也纳公约》及相关修正议定书（即“维也纳公约”）。两个公约体系的基本原则相似，例如，均确定了核设施营运者的绝对责任原则及唯一责任原则；但具体内容存在诸多差异，尤其是，二者在核设施营运者的核损害赔偿责任限额以及核设施所在缔约国与其他缔约国的补充赔偿责任方面存在差异，具体如下：

为避免同一核事故导致两个公约间适用上的冲突并扩大各公约的受益范围，OECD及IAEA于1988年共同通过《关于适用<维也纳公约>和<巴黎公约>的联合议定书》（“《议定书》”），明确对于同一起核事故，应适用核设施所在国为当事国的公约，该核设施营运者应对既是另一公约当事国又是《议定书》当事国的领土内造成的核损害承担责任。

三、跨国企业从事核能投资及运营需关注的法律问题及相关建议

1. 外国投资者来华从事核能投资运营

中国核能起步于二十世纪七八十年代，相对较晚，但发展迅猛。截至2023年12月31日，我国（不含台湾地区）在运核电机组共55座，位居全球第三，仅次于美国（93座）和法国（56座）；在建核电机组为23座，位居全球第一。

截至目前，来中国投资运营核电站的海外投资者比较有限，包括首个中外合资核电站大亚湾核电站的外方股东香港中电，以及台山核电站的外方股东法国电力公司，该等海外投资者来中国投资运营核电站大多带着战略协同诉求，如大亚湾核电站将向香港出售电力，以及法国电力公司将向台山核电站输出技术、设备、燃料组件及工程运营相关服务等。随着中国核电的蓬勃发展，或有更多外国投资者有意来中国从事核能投资运营。

外国投资者来中国从事核能投资运营，从国家安全及核安全角度，除了关注本文第一部分所介绍的中国核安全相关法律及监管要求外，建议重点关注如下法律问题或风险：

（1）持股比例限制

根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》中“特别管理措施”第四类“电力、热力、燃气及水生产和供应业”第8项：“核电站的建设、经营须由中方控股。”外国投资者来华建设、经营核电站，只能是参股投资。

（2）国家安全审查

根据《外商投资安全审查办法》第四条第一款第（二）项，投资关系国家安全的重要能源和资源，并取得所投资企业的实际控制权的外商投资，外国投资者或者境内相关当事人应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报国家安全审查。该规定的“实际控制权”界定较为宽泛，包括：（1）外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；或者（2）其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。对本条申报范围内的外商投资，工作机制办公室亦有权要求当事人申报。

因此，外国投资者来华投资、运营核电站时，应聘请中国境内专业律师协助评估是否涉及中国的国家安全审查。

（3）核损害责任

基于本文第一/（三）部分的介绍，中国法下核电站营运者对于一次核事故的最高赔偿额为3亿元人民币，远低于巴黎公约及维也纳公约所规定的核设施营运者的核损害赔偿责任限额，且该等风险可以通过核损害第三者责任保险予以转移，因此，外国投资者来华投资运营核电站的核责任风险可控。若外国投资者同时向中国核设施营运者提供设备、工程以及服务等，依法不承担核损害赔偿责任，但建议应在设备供应或工程、服务合同中纳入核责任条款，明确要求核设施营运者放弃关于核第三方责任的追偿权。

（4）核退役基金

核电站退役，包括移走放射性物质、拆卸设备和厂房、清理厂址等过程，最终达到无限制开放或使用厂址，保护公众和环境。为确保退役后厂址放射性水平在国家规定的范围内，保证环境安全和人员的辐射安全，退役活动可能需要几年甚至长达几十年。因此，足够的退役资金是核电站退役的重要前提。

类似于企业职工在工作期间必须缴纳养老保险，核电站运营期间也需要缴纳足够的退役基金。《国家核电发展专题规划(2005-2020年)》对核电站的“退役”问题作了规定：电站投入商业运行开始时，即可在核电站发电成本中强制提取、积累核电站退役处理费用。在中央财政设立核电站退役专项基金账户，在各核电站商业运行期内提取。有关费用征收标准和执行办法由国家发展改革委会同财政部、国防科工委研究确定。截至目前，中国尚未颁布具体的核电站退役费提取管理办法。2011年国家能源局的能源行业标准《核电厂建设项目经济评价方法》（NB/T 20048-2011）中列明，退役基金运营期内累计提取率为固定资产原值的10%。目前，国内主要核电企业也是按照核电站建设成本的10%计提退役费。从国际经验看，中国政府财政部门确定的这一计提标准处于适中水平，在核电公司上市过程中得到了国际投资者的认可。

2. 中国投资者出海从事核能投资运营

伴随着央企“走出去”战略，自2008年起，中国投资者开启了去海外从事核能投资运营的探索。但由于核电站投资巨大，经营周期长、政治敏感度高，且境外建设核电站超期超支的风险远高于国内，截至目前实际落地的海外核电投资项目仅限于中国广核集团在英国欣克利角等核电站的投资，中核集团则主要是通过在巴基斯坦、阿根廷承建核电项目的形式出海。

对于一个长达数十年甚至百年的投资项目，中国投资者去海外投资运营核电项目需关注的法律问题及风险很多，中国投资者在投资前往往需要对东道国法律环境进行详尽的尽职调查。本文主要从国家安全及核安全角度，提示主要关注如下法律问题或风险：

（1）东道国核电发展的政策

中国企业出海投资核电项目，首先要了解东道国及其所处区域对于发展核电的政策及态度。对于发展核电持反对态度或者政策不明朗的国家或区域，建议中国投资者应避免前往投资及运营核电项目。即使是目前支持发展核电的国家，在核电投资运营的长周期中，也不排除东道国可能发生政策及法律变化。例如，日本福岛核事故之后，各国普遍提高了核电站的安全标准和监管力度，这将在一定程度上提高核电站的建设及运营成本。又如，基于能源安全考虑，东道国政府有时会通过征收、国有化等手段要求外国投资者退出本国核电项目。因此，法律变更、政策变化及政府行为等相关风险，是中国投资者出海投资运营核电项目时需高度关注的。

就此，中国企业若决定在东道国投资运营核电项目，应积极采取措施防范相关风险，包括但不限于：（1）条约或法律保护：要特别关注交易架构的设计，对东道国对外签署的双边投资条约（BIT）进行研究，若其他国家或地区与东道国签署的BIT对投资者保护力度优于中国投资者的，可以考虑通过设于该国家或地区的投资平台向东道国投资，以便在未来发生与东道国的投资纠纷时，寻求更为有利的BIT项下的法律保护；（2）协议保护：在交易文件中纳入法律变更（changes in law）条款，以便在未来东道国发生政策与法律变更并对中国企业或其所投资项目造成负面影响时，通过重新协商、提前解除协议及/或索赔等方式获得救济；（3）风险转移：投资者可考虑投保东道国政治风险，转移境外投资的政治风险（含国有化、征收等重大法律风险）。

（2）投资及技术准入

基于国家能源安全考量，大多数国家会对外国投资者及外国核电技术在本国核电市场的准入实施严格监管。这也是中国投资者出海投资运营核电站前需重点了解和评估的内容。

以英国为例，英国并不限制外国投资者到英国控股投资核电站，但会通过国家安全申报程序对外国投资者进行甄别。英国于2022年1月4日正式实施的《国家安全与投资法》，要求外国投资者在对英国包括“民用核能”在内的17个重点行业进行投资时，需遵守强制的国家安全申报要求，相关交易应经过英国政府的国务大臣批准。此外，根据英国核安全监管规定要求，在英国使用新核电技术建设核电站之前要进行通用设计审查（GDA），主要针对新建核反应堆设计通用安全性和环境影响进行评估，这两方面评估分别由英国核监管办公室和环境局负责。GDA总共分4个阶段，是全球对核能设计最严苛的审查之一，目前只有法国的EPR技术和中国的华龙一号核电技术通过该审查，均历时超过五年。

（3）核安全审批/许可

在核电站的整个生命周期内，均须确保核安全。核安全监管机构在就特别核活动签发执照和许可证时，将对满足核安全要求的能力进行评估。因此，核安全是核电站审批程序中最重要的部分，东道国及其所处区域的核安全监管及相关审批许可也是中国投资者出海投资和运营核能需重点关注的内容。

在进入其他国家核电市场前，中国投资者一般需要了解东道国及其所属区域对于开发、建设、运营及退役核电站、核材料运输、核废料和放射性废物的贮存和处理等有哪些监管要求，涉及哪些监管机构，该等监管机构所负责的相关审批许可，以及申请颁发该等审批许可所需满足的条件、所需的时间等。

（4）核损害赔偿责任

核损害赔偿责任同样是中国投资者出海投资和运营核电站最为关注的风险点，也是东道国法律环境尽职调查的重点之一。中国投资者首先需要了解项目所在国家是否加入巴黎公约或维也纳公约，该等国际公约是可以在该国直接适用还是需要通过国内立法程序转为国内法，以及该国关于核损害赔偿责任的国内法律。

2011年日本福岛第一核电站发生核事故后，其所引致的核损害赔偿实践广受关注。日本并未加入巴黎公约或维也纳公约。根据其本国核损害赔偿相关法律[2]，核反应堆运行过程中，因核反应堆运行造成核损害的，参与核反应堆运营的单位应当承担无限赔偿责任；但因异常重大自然灾害或社会动乱造成损害的，核设施营运者可以免除损害赔偿责任[3]。必要时，政府应向核设施运营者提供必要的协助，以补偿损害[4]。可见，日本原则上采用“核设施运营者承担无限责任+政府协助补偿”的核损害赔偿机制，但因异常重大自然灾害或社会动乱造成核损害的除外。日本法院并未将引发福岛核事故的地震、海啸认定为“非常重大的自然灾害”，亦驳回了受害者所提出的由日本政府承担国家赔偿责任的诉求，据此，福岛核事故的赔偿责任主要由参与核电站经营的东京电力公司承担。根据东京电力公司官网公布的信息，截至2023年3月中旬，其已经向受福岛核事故影响的个人、企业等累计赔偿近10.6万亿日元，约合人民币5576亿元；而直至2024年，东京电力公司对福岛核事故灾民的赔偿仍在继续。

日本福岛核事故损害赔偿的惨痛案例说明，若未能就东道国的核损害赔偿责任相关立法进行充分研究并采取因应之策，投资运营核电站的投资者无疑将面临巨大的法律风险。因此，中国企业在出海投资运营核电站前，对东道国核损害赔偿相关立法进行研究分析是重中之重。对于核电站投资者可能需就核损害承担无限赔偿责任的，应谨慎做出投资决策；在做出投资决策前，建议应获得东道国政府关于由核电站业主公司承担核责任、核电站业主公司的股东不承担核损害赔偿责任的承诺，并从法律角度确认该等承诺应以什么方式做出方具有法律效力，同时，确认核电站业主公司的核损害赔偿责任限额，并考察是否可以通过参与核责任保险等方式转移风险。

假如中国企业出海投资核电站的同时还携同核电技术和供应链一起出国，建议应进一步确认核技术提供方、为核电站提供建造或运维等服务的实体以及为核电站供应设备的实体是否需依法承担核损害赔偿责任，以及能否通过协议约定合法有效地排除潜在的核损害赔偿责任。

（5）核电站退役

由于国外对于环境安全可能存在较高要求，东道国及其所属区域对于核电站退役的审批及监管要求，以及可能涉及的费用，是中国投资者出海投资运营核电项目时必须考量的重要内容，也是评估核电站项目全周期投资盈利水平的重要因素。

就核电站退役，国外一般采取“运营期提取退役基金+不足时由核设施营运者负责补足”的做法。但若核设施营运者破产，有关退役费用的支持责任是否会转移给核电营运者的股东，在投资时尤其需要予以关注，以便充分评估投资和运营风险。

结语

核安全是国家安全的重要组成部分。日本福岛核事故更是告诉我们，核安全不仅是一个国家的“家事”，还是事关相关区域乃至全球福祉的大事。唯有加强核安全立法与监管，深化核安全全球合作，才能发挥核能造福人类的作用。跨国企业在从事民用核能投资与运营的过程中，一方面要对核安全怀敬畏之心，通过全过程严格管理防止核事故的发生；另一方面也要高度重视核责任相关风险，采取各项举措保障企业健康及可持续发展。

扫码订阅“金杜律师事务所”，了解更多业务资讯