产业用地政策解析——城市工业升级背景下产业用地的取得、转让与使用研究

引言：

随着我国城市化进程的加深，产业发展需求和城市资源之间的矛盾日益凸显。传统工业用地存在着出让年限与企业生命周期不匹配、土地用途单一缺乏弹性、产业空间规划和治理方式过于局限等问题，使得其难以适应城市工业转型升级的趋势。在鼓励产业创新和效能提升的大背景下，中央及各地方针对产业用地相继出台了新政策以求深化土地市场化配置改革、盘活存量建设用地并探索新的产业用地运作模式。本文旨在对现行涉及产业用地的法规、政策及实践中的做法进行梳理，讨论新经济形势下产业用地的取得、转让与使用问题。

一、产业用地的定义

不同于工业用地、仓储用地等传统的土地类别，“产业用地”并非一个传统的土地概念，其并未被收录于《城市用地分类与规划建设用地标准》及《土地利用现状分类》等关于土地分类的官方文件中。

在国家层面，自然资源部于2019年发布的《产业用地政策实施工作指引》（自然资办发〔2019〕31号）中就产业用地涉及的土地用途管制、土地供应、土地利用及不动产登记等政策要点予以了归纳说明，但该指引及后续国家层面出台的相关规章等均未对产业用地的概念及内涵进行明确。

在地方层面，产业用地的定义则呈现出多元化的特点，以下摘录了部分地区对产业用地的具体定义：

从上述可见，大部分地方性规定中的产业用地包含了工业用地和仓储用地这两类传统的建设用地，而差异部分则体现在各地区根据自身政策进行的进一步细分或创新，如上海的研发用地、杭州的工业（创新型产业）用地等。

二、产业用地的取得

1、传统取得方式

我国的土地根据用途分为农用地、建设用地及未利用地，产业用地作为建设用地的组成部分，其传统的取得方式包括划拨及出让。

（1）划拨方式

符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定的建设用地项目[1]，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准后，方可以划拨方式提供土地使用权。

（2）出让方式

出让方式分为招标、拍卖、挂牌和协议四种方式，招拍挂面向不特定公众，协议出让则针对特定主体。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）及《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）等规定，工业（包括仓储用地）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；而依法不属于招拍挂出让范围的，可按照规定的程序，办理协议出让[2]。

鉴于我国建设用地以出让方式为主，划拨方式为特例，因此，本文就产业用地的取得、转让及使用等的论述皆主要基于以出让方式取得的产业用地。

2、出让方式中的创新探索

（1）带项目出让

为了加快产业项目的落地，部分地方政府鼓励重大招商引资产业项目实行带项目出让，即先由属地政府召集相关产业主管部门对项目的必要性、可行性、建设内容、建设规模等进行论证，提出产业准入条件、履约监管要求等，并纳入土地出让方案，在竞得单位签订土地使用权有偿使用合同并按规定完成相关手续后，规划资源和城乡建设部门实行建设用地、建设工程规划许可和施工许可同步办理，实现“拿地即开工”。

（2）预申请制度

出让预申请是指相关产业用地在正式公开出让前，由具有用地意向的主体向市国土资源部门提出用地申请，符合条件的预申请主体参加地块招拍挂出让活动的制度。政府可以通过预申请环节及时了解企业对地块的需求状况，从而合理安排地块的出让规模、时间和顺序，评估确定不低于规定最低价的出让底价，保障必需的用地需求。

（3）长期租赁、先租后让、租让结合及弹性出让年期

以出让方式取得产业用地，需要缴纳高额的土地出让金及相关税费，通常会给用地主体带来较高的尝试成本。为满足各类新产业的需要，国家及部分地区鼓励符合条件的产业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应，以满足企业的灵活用地需求，减轻资金不太宽裕的中小企业的用地负担，加大厂房建设和技术研发的投入。

此外，工业用地及仓储用地的通常出让年限是50年，但我国大部分产业企业的平均存续周期远小于50年。企业在出让年限内关闭停运的情况频发，提高了新企业取得土地的成本，造成土地资源的浪费。弹性年期出让政策的核心在于缩短土地出让年限、降低土地交易费用、增强土地的流转并提高土地利用效率。

三、产业用地的转让

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（主席令第32号）等相关法律规定，以出让方式取得的土地使用权，转让房地产时，需满足已支付全部土地使用权出让金、取得土地使用权证书且按照出让合同的约定进行投资开发、完成开发投资总额的25%以上等条件。

（1）禁止或额外限制转让情形

除上述法律规定的最基本限制外，部分地区会对特定产业用地（如创新型或重点项目用地等）做出禁止转让的规定或增加其他额外限制。

除此外，根据我们在其他地区的项目经验，相关的公开挂牌文件、建设用地使用权出让合同、项目履约监管协议书等格式文本中亦存在关于土地转让等限制性要求，列举如下：

（2）鼓励转让情形

另一方面，为了降低工业地产的准入门槛，提高其流动性，部分地区也相应出台了政策以支持符合条件的产业用地分割转让，产业用房按幢、层分割转让，一方面便利孵化企业、产业链企业的合作开发，另一方面可以实现低效用地的再利用。

如江苏省出台的《进一步推进工业用地提质增效实施细则》（苏自然资发〔2021〕264号）规定“土地用途变更为战略性新兴产业、生产性服务业等新产业、新业态的，列入低效用地再开发专项规划和年度实施计划的，经市、县人民政府批准可采取协议出让方式供地。此类土地再开发后确需分割转让的，各地可根据产业容量、市场需求等情况合理确定可分割转让的比例要求，最高不得超过除配套设施以外计容建筑面积的50%，并依据用途、比例等确定价款，在土地有偿使用合同中明确约定相关要求”；天津市制定的《天津市优化工业用地管理促进产业结构调整升级实施办法》（津政办发〔2018〕55号）规定“支持企业退出节余工业用地。退出后的土地按城乡规划要求重新安排使用。经依法批准后，达到合同约定转让条件的项目用地内的企业节余工业用地可以分割转让。”

四、产业用地用途的创新

土地用途是区分不同类型土地使用权的核心，变更土地用途应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，实践操作中通常难度较大。但随着产业创新的加快，高新技术产业的研发、测试、生产与服务等环节越来越无法分割，单一的用地性质限制了不同产业环节的融合发展。

2015年，原国土资源部等六部委印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，鼓励制造企业调整用地结构，增加服务型制造业务设施和经营场所；随后《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》提出了用地兼容和混合用地的概念。各地区也相继出台政策支持产业用地多用途混合利用，以便利企业集中不同功能环节，进而推动产业创新。

鉴于篇幅所限，本文仅对产业用地的取得、转让与使用的相关规定及各地实践中的常见问题进行了简要分析。总体而言，产业用地不同于常见的住宅或商业类型用地，为确保投资者在取得产业用地时更加合规、高效，建议投资者基于相关法规及当地政策的要求，充分结合专业团队的协助，以更好地实现投资者的商业目的。