地产开发争议解决：政府是否需要对街道办事处等签订的协议承担民事责任

在土地开发合作项目中，开发商可能会直接和街道办事处签订土地开发合作协议，开发商一旦认为街道办事处存在违约行为，往往会要求设立街道办事处的政府与其连带承担相应责任。在此情况下，厘清政府是否需要对街道办事处签订的协议承担民事责任的问题，对认定相关纠纷中的责任主体而言尤为关键。本文基于我们代理案件的经验及对相关法律规定和司法实践的总结，对街道办事处的法律地位、街道办事处能否独立承担民事责任、如何处理基层群众自治组织、管理委员会、项目指挥部等与街道办事处类似主体的责任承担问题，以及如何防范责任主体不明引发的相关风险等问题进行分析，以期为相关主体在土地开发项目合作中提供有益参考。

一、街道办事处的法律地位是什么？

为解答政府是否需要对街道办签订的协议承担民事责任这一问题，首先需要明确政府与街道办事处之间的关系，厘清街道办事处的设立机制，并在此基础上确定街道办事处的法律地位。根据相关法律规定，我们理解，街道办事处是政府的派出机关，在法律地位上属于机关法人。具体分析如下：

（一）街道办事处与政府之间的关系

在全国法律规范层面，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年修正）第八十五条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”

在地方性法律规范层面，《上海市街道办事处条例》（2021年修正）第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，依法在辖区内履行相应的政府服务和管理职能。区人民政府应当加强街道办事处的组织建设、制度建设、队伍建设，为街道办事处依法履职提供支持和保障。市人民政府各职能部门应当主动参与和支持基层治理工作，为街道办事处依法履职、赋能增效创造条件，切实帮助基层解决困难和问题。”

《北京市街道办事处条例》（北京市人民代表大会常务委员会公告〔15届〕第20号，2020年1月1日起施行）第三条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在本街道党的工作委员会领导下，执行党的路线方针政策，依法履行辖区公共服务、城市管理、社会治理等综合管理职能，统筹协调辖区地区性、社会性、群众性工作。”

根据以上法律规定，街道办事处与政府之间的关系是，街道办事处由政府设立，是政府的派出机关，依法履行相应的政府服务和管理职能。

实践中，街道办事处在行使相应职权过程中的主要活动经费，都是由中央和地方各级财政负担。此外，街道办事处一般持有当地市辖区、不设区的市编制委员会等部门赋码的统一社会信用代码证书，证书上会载明街道办事处的机构性质为“机关（派出机构）”。

（二）街道办事处的法律地位

《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行，下称“《民法典》”）第九十六条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。” 第九十七条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”

最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编纂的《中华人民共和国民法典总则编理解与适用［上］》（人民法院出版社2020年出版）一书，对《民法典》第九十七条进行解读时，明确指出街道办事处属于国家机关，在法律地位上属于机关法人。[1]

如前所述，街道办事处是政府设立的派出机关，依法履行行政职能，同时也有独立经费。因此，我们理解，街道办事处在法律地位上属于《民法典》第九十六条、第九十七条所规定的“机关法人”。

需要关注的是，由于机关法人在社会生活中的特殊地位和所具有的行政管理职能，其根本宗旨和目的也并非从事民事活动、参与市场经济活动，因此，机关法人的民事权利能力和民事行为能力受到一定的特殊限制。街道办事处作为机关法人的一类，其民事权利能力和民事行为能力限制在“为履行职能所需要的民事活动”的范围内，街道办事处超出法定职权范围签订的合同，存在被认定为无效的风险。

二、街道办事处能否独立承担民事责任？

我们理解，解决政府是否需要对街道办事处签订的协议承担民事责任这一问题的关键，在于明确街道办事处能否独立承担责任。结合有关法律规定、司法裁判及我们的实务经验，我们倾向于认为，街道办事处能够独立承担法律责任，政府原则上不需要对街道办事处签订的协议承担责任。具体分析如下：

（一）法律规定

《民法典》第五十七条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第六十条规定：“法人以其全部财产独立承担民事责任。”

《最高人民法院关于城市街道办事处是否应当独立承担民事责任的批复》（法释〔1997〕1号，2021年1月1日废止）[2]载明：“街道办事处开办的企业具有法人资格的，街道办事处只在收取管理费范围内承担民事责任；其开办的企业不具有法人资格的，应先由企业承担相应的民事责任，不足部分由街道办事处在企业注册资金范围内独立承担。街道办事处财产不足以承担时，不能由设立该街道办事处的市或区人民政府承担民事责任。街道办事处进行自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任。”

根据《民法典》第五十七条、第六十条等关于法人法律特性的规定，法人应独立享有民事权利，并以其全部财产独立承担民事义务。

如前所述，街道办事处在法律地位上属于特殊法人中的机关法人，亦具有法人的一般性特征。因此，从法律规定角度，我们倾向于认为，应当认定街道办事处能够以自己的名义独立享有民事权利和承担民事义务，设立街道办事处的政府原则上不需要对街道办事处签订的协议承担责任。

（二）司法裁判

1. 代表性司法裁判

司法实践中，亦存在大量判令街道办事处独立承担民事责任的裁判，我们对近年相关有代表性的案例简要梳理如下：

2. 裁判观点总结

根据前述司法裁判情况，法院大多认定街道办事处能够独立承担民事责任，在政府一方不是合同当事人的情况下，原则上不会要求设立街道办事处的政府对街道办事处签订的协议承担责任。不仅如此，街道办事处既需要承担其自身签署合同项下的违约责任，还需要对其确认受让的其他主体的合同义务或法定义务担责，同时也可能需要对其设立的基层组织（如社区党委）的侵权行为承担责任。

三、如何处理与街道办事处类似主体的责任承担问题？

实践中，除街道办事处签订合同的责任主体问题外，对于基层群众自治组织、管理委员会、项目指挥部等主体签订的合同应当由该些主体自行承担责任，还是由其设立机构承担责任的问题，在实践中也存在一定争议。我们结合相关法律规定和司法裁判，认为基层群众自治组织和管理委员会能够独立承担责任，项目指挥部能否独立承担责任需要根据其登记备案情况进一步确定的初步结论。对于以上问题，我们简要分析如下：

（一）基层群众自治性组织

在《民法典》颁布之前，基层群众性自治组织的法律地位并不清晰，因其缺乏独立法人地位而面临许多问题。为解决相关问题，《民法典》第一百零一条规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”

由此可见，《民法典》第一百零一条已明确赋予居民委员会和村民委员会以独立法人地位，解决了两者在民事活动中主体地位不清的问题。该条规定对居民委员会、村民委员会等基层群众自治性组织进行了法人化改造，明确赋予其法人资格，理顺了相关主体在民事责任承担方面的法律地位。

事实上，在《民法典》颁布、施行之前，司法实践中也存在判令居民委员会、村民委员等基层群众自治性组织承担民事责任的案例。例如：在（2017）最高法民申1529号案中，再审法院最高人民法院认为A居民委员会与B公司构成共同侵权，并据此认定A居民委员会应与B公司连带赔偿被侵权人的损失；又如，在（2017）最高法民申2103号案中，再审法院最高人民法院认为，根据民事活动之公平原则，C村民委员会应承担合同义务，并最终裁定维持判令C村民委员会向D公司支付投资款利息的二审判决。

综上，我们倾向于认为，与街道办事处类似，居民委员会、村民委员会等基层群众自治性组织作为特殊法人的一种类型，可以独立享有民事权利和独立承担民事义务，原则上无须其他主体为其签订的合同承担责任。

（二）管理委员会

在土地开发项目中，管理委员会作为土地使用权出让方，与受让方签订土地使用权出让合同的情形并不鲜见，但在法律、行政法规和部门规章层面，明确规定管理委员会的法律地位、职权范围及其签署合同的责任主体的规范较少[4]。

对于管理委员会的法律地位，在司法实践中，存在认定管理委员会为机关法人的案例。[5]例如：在（2018）最高法民终258号案中，二审法院最高人民法院认为，关于A管理委员会应否承担案涉工程价款的给付责任的问题，A管理委员会的组织机构代码证载明该单位系某市政府的派出机构，属于机关法人。根据A管理委员会所在区门户网关于A管理委员会的介绍，其下设经济发展局、商务与科技局、财政金融局等多个职能部门，其中经济发展局的职责之一是负责沿海经济带开发建设工作。因此，A管理委员会可以从事为履行沿海经济带开发建设职责所需要的民事活动，成为民事主体。在此基础上，再审法院结合合同约定及履行情况，最终认定原审判决判令A管理委员会承担案涉工程款的给付义务，并无不当。

与此同时，也存在认定管理委员会为事业单位法人的司法裁判。例如：在（2018）湘民终905号案中， 二审法院湖南省高级人民法院认为，虽然本案中B管理委员会实施的行为均系受县政府授权作出，但是《机构代码证》和社会信用代码查询资料显示，B管理委员会系事业单位法人，具有民事权利能力和民事行为能力，其以自己的名义与乐居公司签订合同的行为后果应由自己承担。在此基础上，二审法院结合合同约定及履行情况，最终改判B管理委员会承担相应合同义务。

由此可见，虽然司法实践中对管理委员会法律地位的认定存在差异，但人民法院大多认可管理委员会能够独立承担民事责任。在个案中，在认定管理委员会的法律地位时，可结合管理委员会的组织机构代码证、设立机构官网对管理委员会职权范围及其下设部门情况的介绍等进行判断。

（三）项目指挥部

在土地开发项目中，政府、街道办事处等国家机关，以及村民委员会等基层群众组织，有时会为推进项目的开展而设立临时的项目指挥部，由项目指挥部代表其设立机关负责土地开发项目各项工作的落实。

项目指挥部并非法律层面明确规定的典型主体，对项目指挥部的界定，多来源于住房和城乡建设部发布的《建设项目工程总承包管理规范》和《建设项目工程总承包管理规范》等关于某一行业国家标准的规范之中。

结合我们的实务经验，我们倾向于认为，对于在市场监督管理局等部门进行了登记的项目指挥部，若其登记备案的性质为企业法人，此时根据前述《民法典》第五十七条和第六十条等规定，项目指挥部不仅能够以自己的名义从事民事活动，同时也能够对其签署的合同独立承担责任，无须其他主体担责；若其登记备案的性质为分支机构，此时根据《民法典》第七十四条[6]等规定，虽然项目指挥部能够以自己的名义从事民事活动，但对于其自身财产不足以负担的合同责任，应由设立该项目指挥部的法人承担。

事实上，虽然可以查询到部分项目指挥部办理了工商登记，但此种登记极为罕见，大多数的项目指挥部没有进行登记备案。我们理解，对于没有办理登记备案的项目指挥部，不属于《民法典》规定的可以独立承担民事责任的主体，此时，对于项目指挥部签订合同所导致的全部责任，均应由设立该项目指挥部的法人承担。

司法实践中，对于未登记备案的项目指挥部从事的民事行为，法院也大多判令由设立该项目指挥部的法人承担全部民事责任。例如：在（2019）最高法民再4号案中，再审法院最高人民法院认为，关于霍山县政府应否对案涉债务承担责任的问题，债务人李某作为某隧道工程实际施工人，对甲公司享有工程款支付请求权，对发包人A指挥部（由B县政府设立）在欠付甲公司工程款范围内亦享有该项债权，作为A指挥部民事责任的实际承担者，B县政府应当在A指挥部欠付甲公司工程款范围内对李某承担责任。

又如：在（2016）豫民终422号案中，一审法院河南省安阳市中级人民法院认为，C指挥部系黄口村委会为建设当地新农村社区村民自建楼工程而成立的未经有关部门登记注册的临时性机构，不能独立承担民事责任，其在该自建楼工程建设中的民事行为所产生的法律后果应由D村民委员会承担，故梁某请求C指挥部承担民事责任于法无据，不予支持。二审法院河南省高级人民法院亦认可一审法院的上述认定。

四、如何防范责任主体不明引发的相关风险？

如前所述，街道办事处能够独立承担法律责任，政府原则上不需要对街道办事处签订的协议承担民事责任。但是，为防范责任主体不明引发的相关风险，开发商在与街道办事处或其他类似主体签订合作开发协议前，建议核查相关主体的统一社会信用代码证书和工商登记情况，通过全面研究、审阅当地政府官网、政府授权文件等方式，充分了解合同相对方的机构性质和责任范围，避免合同当事人对责任主体产生争议，或者出现因合同约定内容超越相关主体权限等情况而影响合同效力的情况。

在政府原则上不需要对街道办事处签订协议承担的情况下，若开发商希望将政府纳入责任主体之中，应尽量争取政府作为合同当事人一方签署合同，并在合同中明确约定政府的合同义务和担责方式，或者取得政府方同意与街道办事处共同承担责任的承诺或保证，避免在争议解决过程中要求政府承担责任的权益落空。

相应地，政府方若希望完全由街道办事处独立承担合同责任，以免在发生争议时被开发商要求与街道办事处连带承担合同责任，此时政府方应避免在开发协议上签字或盖章。与此同时，在前期磋商、合同签订、合同履行等各个阶段，一方面，在与开发商沟通或发函时，应谨慎表态，避免作出不利于自身权益的自认、承诺或保证；另一方面，在向街道办事处进行监督或授权时，应严格依法、依规进行内部决策和审批，同时对能够影响各方当事人权利义务认定的相关文件进行留档保存，以便在发生争议时作为争取裁判机关支持自身主张的有利证据。

结语

关于责任主体的争议，是土地开发项目中房地产开发企业与政府及有关主体之间的典型争议之一。为解答政府是否需要对街道办事处签订的协议承担民事责任这一问题，本文结合相关法律规定、司法裁判以及我们的实务经验，认为街道办事处作为机关法人，依法能够独立享有民事权利和独立承担民事义务，政府原则上不需要对街道办事处签订的协议承担民事责任。同时对基层群众自治性组织、管理委员会、项目指挥部等主体能否作为独立承担责任的问题，进行了简要分析。在此基础上，就如何防范责任主体不明的相关风险提出了风险防范建议，旨在为土地开发项目中的有关主体提供借鉴和参考。