在之前的两篇文章中，我们回顾梳理了近年来美国在出口管制等方面以遏制中国人工智能发展为核心目标之一而对中国半导体产业所施加的各种管控与限制。从截至目前的轨迹来看，特朗普2.0时期美国对华半导体、人工智能或是其他关键新兴技术相关产业采取更加严格的措施也是大概率事件。虽无人可以精准预测未来，但仍有可能基于对已知公开信息的推演，窥见未来之端倪。
美中经济与安全评估委员会（United States-China Economic and Security Review Commission，以下简称“委员会”或“USCC”）于2024年11月19日发布2024年度报告（以下简称“年度报告”）。该委员会系美国参议院下属的常设委员会，其主要职责是监测中美贸易往来对美国经济与安全影响，并且自2002年（中国加入WTO后第一年）起便每年向美国国会提交报告。USCC每年会通过报告向国会提出数十条建议，且从历史信息来看其中不少建议都在后续通过立法成为了现实。
因此，本文以年度报告为主线，结合USCC及相关机构在2024年的两场听证会（2024年5月23日关于《平衡中美竞争环境的关键经济战略》听证会[1]和2024年6月26日关于《从高科技到重钢：对抗中国主导半导体、造船和无人机的战略》听证会[2]，以下统称为“听证会”），就特朗普2.0时期可能会发生的更多贸易管制措施向相关人士进行揭示和给出潜在风险应对建议。
一、关于美中经济与安全评估委员会
在中国加入WTO之前，美国国会的主要手段是利用每年处置中国“贸易最惠国”待遇的机会，对中国的政策进行全面的“审查”，试图通过这一途径影响美国行政机构的对华政策。自中美两国就中国加入WTO签署双边协议之后，对中国的“贸易最惠国”待遇实行年度审查，显得不合时宜。克林顿政府遂向国会提出了授予中国“永久最惠国（PNTR）”待遇的立法建议，取消年度审查机制。
美国国会为替代之前全面审查中国政策的“贸易最惠国”待遇的机会，成立了两个国会委员会，其中一个就是美中经济与安全评估委员会，负责关注中国相关经济与安全问题。USCC成立的立法依据是2000年10月30日的《国防授权法案》，以及其后的一系列法案的修正和补充。[3]
与其他的一般的咨询委员会不同，USCC的运作经费完全来自于美国财政部的财政拨款，并以立法方式固定，这也保证了其活动的正常进行而不用为资金来源发愁。
USCC服务于国会，向其提供咨询和建议。它虽不负责制订政策或法律，但有义务和有权向国会提出建议。作为国会下属的一个咨询机构，其成员并不是国会议员，其影响力主要靠这些委员会成员的个人能量展现。USCC在国会山上的影响力主要通过以下几个途径实现：
- 通过发表公开信等手段对美国政府施加压力，以求影响美国政府的对华政策；
- 给国会各委员会主席写信，通过国会领袖的政治影响力给政府施加压力。
- 发布报告，提供研究数据；
- 委员会成员参加国会的各种听证会，就中国问题作证；
- 为美国国会和行政部门提供决策建议等。[4]
尽管USCC本身在国会的日程中没有位置，但其每年在报告提出的建议在美国国会或相关政府部门之中具有相当的影响力。例如，美国对华技术出口管制是USCC重点关注的问题。2005年度USCC年度报告建议美国商务部将技术出口管制的重点从产品转向最终用户和最终用途，此建议被美国商务部采纳。美国商务部按照USCC的建议于2006年修改了技术出口管制政策法规，收紧对华高科技出口管制。[5]又例如，2018年度USCC报告就提出了26条决策建议大多都被美国政府部门接受，转化为实际决策行动。
二、值得关注的监管建议和动态
1. 出口管制和对外投资相关
（1）升级针对中国的特定NS-CMIC清单管控力度
NS-CMIC清单，全称为“非SDN中国军事综合体企业”清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List），是美国根据其国家安全和外交政策的考虑，制定的一个针对特定中国企业的清单，主要可以分为中国军工复合企业和涉及监控技术的实体两类[6]。该清单最近一次更新日期为2021年12月16日，部分中国知名的半导体与人工智能企业被列入了该清单[7]。就目前而言，被列入NS-CMIC清单的后果主要涉及美国主体对这些企业的证券投资行为，包括美国主体被禁止购买或出售被列入NS-CMIC清单的企业公开交易的证券及其衍生品，已经持有的则需在一定宽限期内出售或在宽限期后继续持有但不得做任何交易。
USCC在年度报告中建议国会考虑立法，取消对列入美国商务部实体清单、美国财政部NS-CMIC清单或美国国防部“中国军事公司清单”（Chinese Military Companies List，简称CMC清单或1260H清单）认定的中国公司投资的联邦税收支出。
根据听证会，美国还可能推动以下与NS-CMIC有关的其他举措：
1）禁止对清单上实体进行任何类型的投资；
2）清单管控范围从清单实体自身，衍生到该实体子公司中被认定的非上市公司；
3）授权OFAC或相关政府部门将生产、设计、测试、制造、制造或开发高风险技术的中国实体或是“对美国国家安全具有重大影响“的行业（潜在范围可以从《关键和新兴技术清单》入手）内的任何中国实体列入NS-CMIC清单等。
https://www.uscc.gov/hearings/key-economic-strategies-leveling-us-china-playing-field-trade-investment-and-technology
https://www.congress.gov/event/118th-congress/house-event/117481
顾海兵、孙挺，《美中经济与安全评估委员会的启示》，载《群言》2012（07）.
马恺：《浅析美中经济与安全评估委员会的角色和影响力》，复旦大学硕士论文，2009.5.
同上注3.
https://www.federalregister.gov/documents/2021/06/07/2021-12019/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples
https://ofac.treasury.gov/other-ofac-sanctions-lists
https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/text
https://www.reuters.com/world/us-adds-tencent-catl-list-chinese-firms-allegedly-aiding-beijings-military-2025-01-06/
https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-744/supplement-no-7-part-744-military-end
https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-744/supplement-no-2-part-744-list-items
https://www.federalregister.gov/documents/2024/12/30/2024-31306/initiation-of-section-301-investigation-hearing-and-request-for-public-comments-chinas-acts-policies
引用自中国常驻联合国代表傅聪于2024年10月21日联合国安理会上提出的表述”large yard with Iron Curtains”，http://un.china-mission.gov.cn/eng/hyyfy/202412/t20241220_11507600.htm
https://www.nytimes.com/2024/12/31/opinion/china-semiconductor-biden-xi.html
https://www.oracle.com/news/announcement/blog/export-control-diffusion-confusion-2025-01-05/
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2024/02/Critical-and-Emerging-Technologies-List-2024-Update.pdf
相关背景：
美国国防部于2025年1月6日更新了CMC清单，共新增47家企业并覆盖了航天航空、通信技术、生物、半导体、航运和能源等领域。该清单的法律基础为《2021财年国防授权法》第1260H章节，清单首次发布时间是2021年6月3日，且美国防部长被要求在2030年12月31日前定期发布清单更新[8]。
与NS-CMIC清单不同，1260H章节仅是授权美国防部长识别直接或间接在美国开展业务的“中国军事企业”，本身并没有规定任何管制或处罚措施。但是，被列入CMC清单的企业，理论上来说也同样落入了NS-CMIC和EAR第744.21节“军事最终用户清单（Military End-User List，简称MEU清单）”的范畴之内。如路透社新闻所述，CMC清单是美国防部表达其意见供其他政府部门参考[9]，因此不排除本次CMC清单的更新是为后续将相关中国企业列入NS-CMIC清单和/或MEU清单的铺垫，而后两份清单则会对相关主体获取境外投资和物项造成实质性的障碍。
需要提示的是，MEU清单并非穷尽式清单，只要符合EAR对军事最终用户的定义，即便没有被明确列入MEU清单（见EAR第744节附件7[10]），也同样可能因为被列入CMC清单而在交易过程中被视同MEU清单主体对待（受管制物项范围见EAR第744节附件2[11]）。
（2）针对中国互联网信息通过网页快照建立永久存档
USCC在年度报告中建议国会应指示行政部门资助建立一个定期更新的永久数据档案，对中国互联网部分内容进行快照存档，来应对中国网站上的材料被定期且越来越频繁地删除的情况。过去十年，分析人员一直利用中文公开材料来了解当前政策以及未来军事、外交和经济战略的内部（但非机密）讨论。这些信息将存储在永久数据档案中，供政府和私人分析师访问。
报告中提到，USCC在回顾美国经济安全战略时发现，缺乏充分详细的美国贸易和投资流动数据对美国制定有效的政策范围界定和实施构成严峻挑战。例如，虽然美国政府已发布行政令建立了对外投资审查制度，但目前受制于投资范围界定、数据收集等方面的挑战，美国政府难以建立一个持久有效的机制。
潜在风险提示：
根据我们的经验，不少中国企业（其中不乏有产品技术水平先进的高新企业）过去在对外宣传时，出于“彰显”自身行业地位的主观心态或是内部对品牌宣传事务的管理疏忽，有意无意地过度宣传其参与国家相关政府部门的课题项目等，这些信息可能未来会被美国监管部门拿来“说事”并进而对企业采取负面措施。实际上，在中国国情下很多政府牵头的课题项目与“涉军”或其他所谓敏感业务并无必然联系，但可能因此给企业带来不必要的麻烦。当然，上述只是以政府部门课题项目为例说明了其中一种风险情形，网站、年报等公开信息中潜藏的风险多种多样。
（3）进一步强化与其“盟友”的多边合作出口管制执法
USCC基于听证会以及专家磋商、研究和分析，认为：
1）如今多边出口管制措施面临着不少挑战，大多数国家的管制程度不及美国，很多国家缺乏针对特定实体的法律制度；
2）不同国家在维护和服务已售设备等方面存在分歧，各国执法资源和国际合作能力也比较有限，双边和小多边协调（如美日韩、AUKUS）成为新的解决方案；
3）美国需要持续说服盟友理解出口管制的国家安全意义。
为此，美国政府将与其盟友合作制定并宣布一套标准，以便盟国采用此标准来描述其出口管制机构为控制和管制相关物项或活动所需要的法律授权和资源。该举措旨在帮助、协调盟国建立起实施联合出口管制项目所需能力，加快构建多边管制能力。
相关背景：
上述建议方向也与近期美国在出口管制方面的实际行动可以相吻合。例如，BIS将3B001.f.1.b所描述的光刻机性能指标与荷兰半导体出口管制所描述的性能指标一致，而3B001.k~p所描述的EUV设备管控指标则基本与日本半导体出口管制所描述的性能指标一致，体现了美国政府正在逐步强化多边协同管控的趋势。
（4）要求BIS加强对实体清单主体申请许可证过程的信息披露
USCC在年度报告中建议美国国会修改《出口管制改革法》（ECRA），要求BIS在向实体清单上的主体授予出口许可证后30天内，向相关国会委员会提供许可证批准的所有相关信息。
在听证会问答环节中，USCC公开了实体清单（如针对《从出口管制到AI算力竞争实质（一）：写在特朗普2.0时期前夕的回顾与展望》中提到的中国某知名ICT科技企业的限制）的许可过程，指出了公众对此过程的误解，以及如何提高透明度和明确性。由此来看，年度报告中提到的这一增加信息披露要求，与听证会形成呼应，作为加强出口许可证审批过程透明度的一环。
潜在风险提示：
关于所述信息披露的具体要求会是怎样，是否会成为国会调查等程序的证据、是否会藉由听证会等形式向公众公开等，暂时还没有明确的说法，但需要注意的是审批过程信息透明化未必对中国企业有利。申请出口许可证时至少需要提交物项的名称、型号、数量、价值等信息（对于实体清单主体，由于“推定拒绝”的默认许可政策，还需要附上交易和技术文件等辅助信息以充分证明不存在重大国家安全风险），该些信息本身就具有商业敏感性，更大范围的信息披露意味着更高的商业秘密泄露风险，且相关风险如果实际发生了，中国企业也很难参照常规的民事或行政程序来向BIS或美国国会“维权”。如果在申请中不慎提交了可能有损中国国家安全的信息，则该等披露程序有可能进一步扩大损害。
另外，鉴于政府要求披露是合同保密义务中的常见除外情形，如中国企业在交易磋商或履约过程中被临时加入实体清单，也需要考虑交易对手方是否有可能为了避免自身有合规风险而擅自将其掌握的中国企业的信息一并提交，而不考虑对于申请许可证来说是否必要。
（5）将对外投资限制与出口管制的口径对齐
USCC在年度报告中回顾了美国目前的对华政策，认为美国在该类政策的范围和实施上缺乏共识，导致一些措施相互矛盾，削弱了整体竞争策略。例如，美国加强了对半导体等关键技术的出口控制，但对相关投资限制的考虑较晚。为此，USCC提出以下建议来扩大投资限制范围：（1）通过行业分类方式，禁止美国对已被认定为威胁国家或经济安全的技术领域进行对外投资；（2）扩大受管制行业清单，使对外投资限制与出口管制保持一致，并随着新技术的出现不断识别和完善受管制技术清单；
根据听证会，美国国会还可能会制定一份关键领域的简短清单（例如军事项目、先进的半导体及其相关设备和软件，以及前沿人工智能系统等），在这些领域的所有可能对中国有所帮助的投资可能均被禁止，无论美国或中国实体位于何处。另外，过去五年内申请出口许可证被拒绝、过去十年内被外国投资委员会（CFIUS）禁止的所有贸易活动也同样可能遭遇全面投资禁令。
2. 其他半导体、人工智能产业相关
（1）针对成熟制程半导体产品
USCC在报告中重点提及了中国在扩大“传统”或“成熟节点”半导体芯片生产规模方面的显著进展，而传统制程芯片（legacy chip）对于美国的商业和军事供应链同样重要。其在报告中引用了美方估计的相关数据，并认为此种扩张将导致全球成熟制程半导体市场产能过剩，从而抑制其他市场化企业的投资，影响到中国台湾地区以及韩国的同类型企业。但由于中国已经掌握相关技术并建立产能，单纯依靠出口管制难以有效限制中国在成熟制程领域的发展。
相关背景：
2024年12月23日，时任美国总统拜登宣称将采取最新应对措施，以针对中国在成熟制程芯片领域的“不公平贸易行为”。在此背景下，美国贸易代表办公室宣布启动301调查审查中国成熟制程半导体领域的相关行为以及对美国经济的“影响”。由于中国将半导体产品整合进下游产品（如汽车、医疗设备等）以进入美国市场，这可能导致美国在关键行业中产生供应链依赖，进而增加美国的脆弱性。因此，本次301调查所关注的经济“影响”或将着力于中国成熟制程芯片产品对美国关键行业的影响[12]。
可见，虽然报告中的相关表述没有直接建议针对中国成熟制程发展所要采取的措施，但就像我们在《从出口管制到AI算力竞争实质（一）：写在特朗普2.0时期前夕的回顾与展望》中所述，美国出口管制截止目前对先进制程、先进计算的关注，并不表示其不会对中国成熟制程半导体发展进行掣肘，只不过不一定是同一个政策工具罢了，USCC为美国国会提供了诸多的政策工具箱建议。
（2）针对无人机
听证会指出，近年来中国无人机制造商凭借显著的价格优势，已在美国无人机市场占据主导地位。美方认为，这种市场优势源于中国政府对无人机、芯片和造船等战略性行业的大规模国家补贴支持，是不正当竞争。而当前美国国内无人机生产面临的主要挑战是生产规模问题。由于规模效应，生产规模越大，单位成本就越低。为此，美国相关部门正在制定相关法案，拟对中国进口无人机征收关税，采取措施防止关税规避，同时提供支持和资助购买美国制造的无人机产品。
除了反补贴措施之外，USCC相关专家认为中国无人机可能对美国国家安全构成潜在威胁，特别是在数据收集和隐私保护方面，需要加强相关监管。同时，随着人工智能技术与无人机的深度融合，其应用潜力和战略价值日益凸显，美方专家建议应当完善出口管制规定，防止先进技术流向中国，并与盟友国家共同建立人工智能计算集群，以保持在该领域的技术领先优势。
相关背景：
从听证会的内容来看，USCC似乎在一方面认为中国无人机依靠国家补贴进行不正当竞争而应当加征关税的同时，另一方面却也在计划组织对本国无人机的补助（标准的双标操作）。同时，由于无人机与人工智能应用的关系越发紧密，预计后续对无人机相关的出口管制、对外投资也将会对齐先进制程、先进计算的管控口径。
而针对数据收集方面的担忧，BIS已于2025年1月3日发布了一项针对无人机系统（“UAS”）的拟制规则预通知，就相关问题征集社会各界的意见。相关法规旨在解决涉及UAS的关键信息通信技术（“ICTS”）交易所带来的不当或不可接受的风险，特别是当这些ICTS由“外国对手（foreign adversary）”拥有、控制或受其管辖或指导的人设计、开发、制造或供应。
三、对未来的启示
“小院高墙”变“大院铁幕”[13]？
从上文中可以看出，USCC在年度报告和听证会中提出的相关建议，有部分已经开始得到应验。但年度报告并非真的是“预言书”，不能将其看作是对美国国会及政府下一步动作的穷尽式列举。例如，年度报告中并未提到美国出口管制所针对的技术领域是否会做进一步扩充，但是“小院高墙”的策略并非特朗普1.0时期的明显产物。特别是，特朗普1.0时期通过的《出口管制改革法案》（ECRA）引入了“新兴和基础技术”这一概念，而后美国科学和高科技政策办公室（OSTP）于2022/2024年2月发布并更新了《关键和新兴技术清单》，其中所识别出的“新兴技术”远不止于先进半导体和人工智能，也说明了美国立法者对“小院”之外世界的关注从未停止过。智库机构“新美国安全中心”高级研究院Geoffrey Gertz近期更是以《向小院高墙说再见》为题目在纽约时报上刊文[14]。
在本文撰写过程中，笔者也注意到美国近期做出了一系列新动作：
- 美国国防部于2025年1月6日更新了CMC清单，将国内数家主要经营to C终端产品或服务模式的企业纳入其中。如前文所述，CMC清单表面上是“形式大于实质”，但其与NS-CMIC、MEU清单的关联效应不容小觑；
- 美国司法部国家安全部门于2024年12月26日发布《应对外国对手访问美国人敏感个人数据所构成威胁的最终规则》（Final Rule Addressing Threat Posed by Foreign Adversaries’ Access to Americans’ Sensitive Personal Data）；
- BIS即将发布人工智能扩散出口管制框架（Export Control Framework for Artificial Intelligence Diffusion）的临时最终规则。该法规名称似乎是在暗示，美国将把AI和GPU技术管控上升到“核不扩散”级别的严峻程度。引用甲骨文执行副总裁在公司官网上消极评论，该新规“将会是有史以来对美国科技行业破坏性最强的监管框架之一” [15]。尽管该新规尚未发布，但从目前各方面消息来看其将在“小院高墙”的基础上继续“大兴土木”，不惜将对全球产业链的“附带伤害”拉升至前所未有的高度。
大幕已经拉开，中国企业如何应对？一句话，以“底线思维”提前布防：
- 梳理公开宣传口径，及时调整不恰当陈述。未来美国或将针对中国互联网的部分内容进行快照存档，相关信息可能被用作出口管制、对外投资等审查过程中确认中国相关交易对象相关背景的事实依据。建议企业应当尽快及时盘点自己的对外宣传口径，加强对外宣传活动的管理。
- 对于NS-CMIC和/或CMC清单上主体及其子公司，就境外投资与境外物项采购所可能遭遇的挑战做好提前预案。未来美国可能会进一步升级针对NS-CMIC清单主体的制裁力度，包括将适用对象扩大到清单主体的子公司等，相关措施可能会对中国企业境外上市或获取境外投资造成严重打击。考虑到公司的融资上市活动对公司业务发展的影响，建议目前已经在NS-CMIC清单和/或CMC清单上的中国企业早做准备，如自身或子公司的发展规划之中有考虑赴境外上市或获取境外投资的，提前做好相关清单规则突发更新导致项目中止/终止的预备方案。
- 提前建立面向美国盟国的出口管制合规体系。美国出口管制协同其“盟友”一同向外扩张趋势越发明确。过去几年里，中国企业更多地是关注美国出口管制所带来的风险，并以美国政府所倡导的ECP（Export Compliance Program）为基础构建合规体系。未来，中国企业有必要在此合规体系的基础上，将中国出口管制以及日本、荷兰等重点国家的出口管制也同样纳入到合规考量之中。
- 与境外主体开展业务往来时，需注意信息脱敏过滤和完善保密条款。对于实体清单上主体或是在先进计算、人工智能等技术领域开展业务的中国企业，应当在与境外主体开展业务往来的过程中特别注意对提供给外方的信息进行脱敏过滤、完善保密条款中关于政府强制披露这一例外情形的约定，以免未来相关规则发生变化时，企业的商业敏感信息因监管要求强制披露而陷入失控状态。
- 评估正在进行中的涉及关键和新兴技术的涉美投资，应对后续CFIUS和Reverse CFIUS可能的扩张对投资项目的影响。未来美国或将进一步修改CFIUS和Reverse CFIUS规则以加强对FDI和ODI的审查力度，其中就包括对重点关注领域进行外扩，逐步实现与出口管制监管口径的拉通。因此，建议中国企业对正在进行中的涉及关键和新兴技术[16]的涉美投资进行评估，特别是根据当前规则并不需要强制申报的交易，防止未来规则修改后因为无法通过申报或是必须按照美国政府要求对交易条件作出重大修改，进而给企业带来商业利益损失。
- 及时了解电商平台规则变化，准备应对相关纠纷。美国未来或将通过一系列立法以加大对电商平台及平台上销售产品的监管，中国企业可能会因此遭遇更多电商平台相关的纠纷。中国企业有必要调整过往在亚马逊等境外电商平台上遭遇侵权投诉时急于赔钱了事的消极态度，在面对政府监管要求以及海外竞争对手可能借机挑起的纠纷时主动利用好电商平台的争议解决程序规则以维护自己的合法权益。
- 对境外产线的原产地问题开展内部评估。未来美国政府或将更加严格执行原产地规则。建议在越南、墨西哥等国设有产线或与当地伙伴合作的中国企业，对当前的业务模式开展内部评估，以便未来一旦遭遇美国海关就原产地相关问题的质疑时，可以及时拿出相应的证据材料，或是对投资建厂的相关合作模式做出及时调整。
特朗普2.0时期，美国在出口管制或其他贸易管制措施方面是否还能继续维持“小院高墙”，或是全面升级为“大院铁幕”，而这些变化又将对中国AI产业发展带来什么样的影响，望诸君保持密切关注，本团队也将继续提供深入观察与解读。
感谢律师助理何晓萌、周子尧对本文作出的贡献。
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